Article extrait du Plein droit n° 88, mars 2011
« Immigration : l’exception faite loi »

Confisquer le débat démocratique

Violaine Carrère

Permanente, Gisti
Il se sera écoulé plus d’un an entre l’annonce d’une réforme à venir sur l’immigration et l’adoption finale de la nouvelle loi. Cette année aura-t-elle permis d’engager un vrai débat sur la politique migratoire que devrait conduire la France ? L’histoire de la fabrication de la « loi Besson », faite de motivations non dites, de déclarations trompeuses, d’usage démagogique de fait-divers, restera l’histoire d’une occasion manquée.

Que l’élaboration d’une réforme s’étale sur plus d’un an pourrait être la garantie que la loi adoptée aura résulté d’un débat approfondi, la marque de la volonté du gouvernement d’aller jusqu’au bout du jeu démocratique. Depuis l’annonce, début 2010, d’une énième loi à venir sur l’immigration, jusqu’à son adoption en 2011, les étapes de la fabrication de cette loi relèvent bien plutôt d’une véritable confiscation du débat démocratique.

Recette de cette confiscation : laisser entendre que la réforme envisagée ne serait qu’une adaptation technique ; mettre en oeuvre des évolutions radicales présentées comme des mesures de « simplification » ; tricher sur ce que le droit communautaire oblige ou n’oblige pas à faire ; rédiger des articles qui sont autant de trompe-l’oeil parce qu’ils ne toucheront que très peu de personnes ; surfer sur la vague d’un fait-divers pour annoncer des mesures susceptibles de faire scandale ; introduire un amendement pour tester l’effet produit, puis faire mine de reculer avant de faire passer la disposition via un autre texte.

Au fil de ces péripéties, seul·es les spécialistes du droit des étrangers et les militant·es des organisations de défense des droits de l’Homme peuvent savoir où on en est de l’évolution d’une réforme dont la plupart des citoyen·nes ne savent plus très bien ni ce qu’elle contient exactement, ni si elle a finalement été ou non adoptée. Dans l’air, continueront à flotter des promesses de mesures de nature à flatter les opinions les plus réactionnaires, pas toutes suivies d’effet, tandis que dans la réalité, mais assez loin de la scène publique, aura été échafaudé un dispositif complexe qui, lui, va modifier profondément la donne pour nombre de migrant·es.

Le 18 janvier 2010, Éric Besson, alors ministre de l’immigration, évoque lors de ses voeux à la presse la nécessité de transposer trois directives européennes [1]. Il annonce qu’un projet de loi en conséquence sera déposé « lors du premier trimestre ». Début février, un avant-projet de loi fait une assez curieuse sortie, en deux temps. D’abord, le 12 février, les syndicats de magistrats administratifs (Syndicat de la juridiction administrative et Union syndicale de la magistrature administrative) sont conviés au ministère pour échanger sur un projet de réforme… qui ne leur est pas adressé et dont nul ne connaît encore la teneur ! C’est « par la bande » qu’ils obtiendront le texte, daté du 5 février 2010, et intitulé « projet de loi de transposition de directives relatives à l’entrée et au séjour des étrangers et de simplification des procédures d’éloignement ». Le 18 février, soit à peine une semaine après l’audition des magistrats, sort une autre version du projet de loi, dont seule la mise en page est modifiée. On peine à comprendre cet étrange scénario…

Prétexte et stratégie

En fait, le texte que le gouvernement veut faire adopter est bien autre chose que la « loi de transposition » de textes européens qu’il prétend être. D’une part, il rassemble des mesures qui vont au-delà de ce que commandent les trois directives à transposer, tout en évitant d’intégrer les quelques mesures un peu favorables aux étranger·es que ces directives comportent. D’autre part, le texte comprend des dispositions modifiant la réglementation dans des champs qui n’ont rien à voir avec ces directives. Il touche par exemple aux procédures contentieuses, aux rôles respectifs des juges administratifs et judiciaires, à la définition des zones d’attente, à l’exigence d’« intégration républicaine » pour les naturalisations, aux droits des étranger·es dans certaines collectivités d’outre-mer, etc. Le gouvernement a clairement profité de l’occasion de la transposition de directives, qui aurait déjà à elle seule bouleversé le droit des étrangers, pour mettre en oeuvre un changement législatif de plus grande ampleur encore. Voulait-il réformer le droit des étrangers en catimini, ou du moins en faisant peser sur l’Europe la responsabilité des mesures envisagées ? Ou tablait-il sur les protestations prévisibles des associations pour déployer sa rhétorique habituelle sur la naïveté des « droits-de-l’hommistes », le laxisme de la gauche, et vanter sa fermeté ?

Pour comprendre ses motivations et la genèse de certaines des dispositions du projet de loi, il faut revenir un peu en arrière. Ainsi, la volonté de décréter zone d’attente tout lieu où seraient découverts des étranger·es arrivé·es sur le territoire de façon irrégulière trouve son origine dans une histoire qui avait fortement embarrassé le ministère de l’immigration et, sans doute, blessé le ministre dans son amour-propre. Il s’agit du débarquement de 123 exilés kurdes de Syrie sur les côtes corses, en janvier 2010. D’abord mis à l’abri dans un gymnase à Bonifacio, ces exilés avaient été placés dans plusieurs centres de rétention du continent, sur décision d’Éric Besson. Le ministre avait d’ailleurs osé qualifier ces centres, normalement destinés à enfermer des migrant·es avant leur expulsion, de lieux d’accueil ! Grâce à une mobilisation rapide d’avocat·es et de militant·es du réseau associatif, les 123 Kurdes avaient été remis en liberté, les juges des libertés et de la détention ayant sanctionné de multiples irrégularités de procédure et le traitement pour le moins cavalier de potentiels demandeurs d’asile.

S’agissant des dispositions du projet de loi concernant les mariages avec un ou une Français·e, on doit se souvenir de l’offensive soudaine du ministre Besson contre « les mariages gris ». Nous sommes en novembre 2009, c’est-à-dire au moment où tous, président de la République inclus, constatent l’échec du débat sur l’« identité nationale » qui avait été la grande affaire du ministre. Éric Besson déclare alors vouloir lutter contre les mariages « gris », organisés en « abusant de la vulnérabilité de personnes en situation de faiblesse, dans le seul but d’obtenir un titre de séjour ou un accès à la nationalité française ». L’aggravation de la répression d’unions contractées en trompant sur ses intentions, inscrite dans le projet de loi, provient ainsi d’une tentative pour détourner les regards de la mauvaise passe dans laquelle un mauvais débat a entraîné le ministre de l’immigration.

Le projet de loi, présenté au Conseil des ministres du 31 mars 2010, est déposé à l’Assemblée nationale le même jour. Il porte un nouvel intitulé, devenu « relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité », plus conforme à sa nature véritable, qui est autre qu’une simple transposition de directives européennes. Au texte lui-même est adjointe une « étude d’impact » volumineuse qui présente le contexte, les motifs de la réforme, avec argumentaire détaillé et données chiffrées, et des tableaux permettant de comparer la réglementation en vigueur et ce qu’elle deviendrait une fois la loi adoptée. Le dossier complet ne comprend rien moins que 546 pages !

La presse ne fait que faiblement écho au dépôt du projet de loi, et n’en parlera guère plus au cours des semaines et même des mois qui suivront. Elle ne rend pas davantage compte de la lettre de mission que Nicolas Sarkozy et François Fillon adressent ce même 31 mars à Éric Besson, dans laquelle ils lui demandent de mettre en place « une nouvelle politique d’intégration » devant faire l’objet, « à partir de 2010 », d’un débat annuel au Parlement. La lettre, en vertu de la très classique opposition bons immigrés/immigrés indésirables, se conclut par ce rappel : « La priorité absolue doit aller au retour à l’emploi des personnes qui en sont privées en France ». Le désintérêt de la presse s’explique sans doute par la complexité des mesures projetées, et par l’absence de nouvelles « sensationnelles ». Difficile de savoir, à ce moment-là, si le gouvernement estime que ce silence le sert ou s’il voudrait, sans y parvenir, que son projet de réforme fasse davantage parler de lui.

Alors qu’à l’Assemblée nationale, les groupes parlementaires et la Commission des lois vont procéder à des auditions et commencer l’examen du texte, le débat étant prévu pour la fin septembre, le ministre de l’immigration annonce le 8 avril, sur RTL, qu’il vient de commander un rapport « sur le coût des étrangers illégaux sur le sol français ». Il s’agit, explique-t-il, de « mettre tous les chiffres sur la table ». Et le ministre de lister ces fameux coûts : « le coût pour les collectivités publiques de leur hébergement, de leurs soins médicaux, de leur scolarité, le manque à gagner pour les services sociaux et fiscaux (puisque le travail des étrangers en situation irrégulière est non déclaré), ainsi que le coût de leur placement en rétention lorsqu’ils sont interpellés, et de l’assistance juridique et sociale qui leur est alors fournie ». Cette fois, l’écho médiatique est meilleur.

Communication

Mais c’est surtout au creux de l’été que le thème de l’immigration revient au premier plan, avec le discours prononcé par Nicolas Sarkozy à Grenoble le 30 juillet 2010, discours qui mérite de rester dans les annales au même rang que le tristement fameux discours de Dakar de juillet 2007 [2].

Venu à Grenoble avec les ministres de la justice et de l’intérieur pour l’installation du nouveau préfet de l’Isère, Nicolas Sarkozy rebondit sur des incidents qui viennent de se produire dans cette ville : une fusillade au cours de laquelle un braqueur a été tué, suivie de plusieurs nuits de violences. Il s’appuie aussi sur un fait-divers survenu à la mi-juillet à Saint-Aignan, dans le Loir-et- Cher. Là, un jeune homme a forcé un barrage policier et a été tué par les tirs des gendarmes. Le jeune homme était membre d’un groupe de « gens du voyage ». Ceux-ci ont accusé les gendarmes d’avoir agi par racisme envers leur communauté. Les jours suivants, des violences ont éclaté ; une cinquantaine de personnes du groupe ont brûlé des voitures, abattu des arbres, s’en sont pris à des commerces et à une gendarmerie qu’ils ont attaquée à coups de haches et de barres de fer.

Comme il en est coutumier, le président de la République va allègrement associer dans ses propos insécurité et immigration. Ouvrant son discours par la flambée de violence que vient de connaître Grenoble, il expose son bilan en matière de lutte contre la délinquance, puis, sans transition, annonce que le gouvernement va prendre une mesure permettant de déchoir de sa nationalité « toute personne d’origine étrangère qui aurait volontairement porté atteinte à la vie d’un fonctionnaire de police ou d’un militaire de la gendarmerie ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique ». Il faudra un peu de temps à la presse pour réaliser que la fréquence de ce cas de figure – meurtre d’un dépositaire de l’autorité publique par un·e étranger·e naturalisé·e – fait que la mesure annoncée concernera moins d’une personne par an…

Poursuivant son discours par un long développement sur les jeunes — l’augmentation de la violence des mineurs, les problèmes de déscolarisation – le président en vient aux immigrés : « Nous subissons les conséquences de 50 années d’immigration insuffisamment régulée », déclare-t-il. Négligeant le fait qu’au cours de ces 50 années ses partisans ont été plus souvent au pouvoir que ses opposants et, qu’à la fin de ces 50 années, il a lui-même été, comme ministre de l’intérieur, le promoteur de deux réformes importantes du droit des étrangers (réformes qui n’auraient donc pas visé à « réguler » davantage l’immigration ?), l’ex-ministre devenu président de la République explique que le gouvernement va s’employer à évaluer les droits auxquels ont accès les étrangers en situation irrégulière, proclamant : « une situation irrégulière ne peut conférer plus de droits qu’une situation régulière et légale ».

Nous sommes là dans de la communication pure. L’usage de l’expression redondante « régulière et légale » en est d’ailleurs un indice. Depuis 1993 et les lois Pasqua, les étrangers en situation irrégulière sont exclus de la plupart des prestations du système de protection sociale. La promesse d’une « évaluation » de leurs droits n’est bien sûr qu’un clin d’oeil complice adressé à celles et ceux qui, de manière récurrente, récusent cette contre-vérité sur les sans-papiers qui vivraient aux crochets de l’État providence.

Aussitôt après la réaffirmation d’usage que les « clandestins » doivent être reconduits à la frontière, Nicolas Sarkozy en vient enfin aux « implantations sauvages de campements de Roms », qui « constituent des zones de non-droit qu’on ne peut tolérer en France ». Là, la confusion est totale. Le président évoque pêle-mêle la réglementation s’appliquant aux « gens du voyage », avec les aires de stationnement qui leur sont ouvertes, et la situation de Roms citoyens européens, dont il dit qu’ils pratiquent « l’abus du droit à la libre circulation ». S’il avait mieux préparé ses dossiers, le président aurait su que les Roms de Roumanie, par exemple, ne sont plus nomades depuis bien longtemps.

Détourner l’attention

La discussion sur le projet de loi Besson s’ouvre à l’Assemblée nationale à la rentrée de septembre. La Commission des lois de l’Assemblée, après avoir étudié le volumineux dossier du projet de loi Besson, propose 77 amendements et adopte le texte ainsi modifié le 16 septembre 2010. Le rapporteur de la Commission, Thierry Mariani, termine son rapport par un tableau dans lequel figurent, en regard de la réglementation actuellement en vigueur, la façon dont le projet de loi, puis le texte adopté en Commission, la modifieraient. L’essentiel des amendements est de pure forme, quelques-uns apportent des précisions complémentaires ou corrigent des erreurs du texte initial. D’autres cependant durcissent le projet, par exemple sur le droit de la nationalité, le droit d’asile, les reconduites à la frontière. Parmi ces amendements, on retrouve évidemment ceux destinés à inscrire dans la loi les mesures annoncées dans le discours de Grenoble.

Les associations ont du mal à attirer l’attention sur l’ensemble du texte en discussion. Après le discours de Grenoble, la presse va principalement s’intéresser à deux séries de mesures : celles concernant la circulation des Roms et celles portant sur la déchéance de la nationalité. On retrouve là le procédé déjà utilisé au moment de l’adoption du projet de loi Hortefeux en novembre 2007 : l’attention de tous avait été focalisée sur l’usage de tests ADN lors des procédures du regroupement familial, mesure qui avait suscité l’émoi de nombreuses personnes, en dehors même des cercles qui suivent habituellement les débats concernant l’immigration. À l’époque, le gouvernement avait fait machine arrière et fait passer une réforme sans tests ADN mais comprenant des mesures tout aussi graves en termes de recul des droits des étrangers, quoique moins aisément perceptibles aux non spécialistes.

La discussion sur le projet de loi à l’Assemblée se déroule sur une vingtaine de jours, mais est finalement écourtée : après l’examen des 43 premiers articles, en effet, et alors qu’il en reste autant à examiner, l’opposition se trouve privée de la possibilité d’intervenir du fait du nouveau règlement de l’Assemblée né de la réforme constitutionnelle de 2008. Le texte modifié cependant par de nouveaux amendements est adopté le 12 octobre par les députés, par 294 voix contre 239.

Il s’écoulera ensuite plusieurs semaines avant qu’on ne soit fixé sur le calendrier de la poursuite du débat au Sénat. Le texte n’est enregistré que le 19 janvier 2011 à la Commission des lois du Sénat. Celle-ci a modifié de façon notable plusieurs des dispositions prévues. Elle a assoupli la mesure sur la déchéance de nationalité, qu’elle souhaite réservée aux meurtriers de magistrats et forces de l’ordre et non plus à tout « dépositaire de l’autorité publique ». Elle est revenue sur la nouvelle définition de la zone d’attente, sur le fameux « mariage gris », sur l’allongement du délai d’intervention du juge des libertés et de la détention, et sur la limitation de l’accès à un titre de séjour pour les étrangers malades.

Des assouplissements proposés par la Commission des lois, le Sénat, réuni en séance publique début février, n’a retenu que quelques-uns. Le texte remanié va être à nouveau débattu par l’Assemblée nationale, au cours de la première quinzaine de mars. Nul doute qu’il connaîtra encore de nombreuses évolutions, que des mesures supprimées par les uns vont être exhumées par d’autres, que de nouvelles mesures vont faire leur apparition… Pendant le déroulement de ce calendrier, jusqu’à l’éventuelle réunion du Parlement en commission mixte paritaire, si Sénat et Assemblée nationale ne se mettent pas d’accord, tout événement est susceptible d’interférer avec l’élaboration de la réforme en cours. La publication d’un nouveau sondage, une énième provocation du FN ou, bien sûr, les mouvements migratoires liés au renversement de plusieurs régimes dans le monde arabe, immédiatement présentés comme menaces de « raz-de-marée » ou d’« invasion »… Ce qui s’est passé avec l’idée soudaine de poursuivre les mariages « gris », ou avec l’utilisation des épisodes de violences à Grenoble et Saint- Aignan, peut se reproduire à tout moment. De tout ce travail législatif en tout cas, il est probable que ne restera visible par la majorité des citoyens qu’une écume : quelques mesures annoncées de façon sensationnelle en lieu et place d’un vrai débat de fond sur ce que devrait être la politique migratoire de la France aujourd’hui.

La xénophobie nuit gravement à la santé



Après le démantèlement de l’accès aux soins des sans-papiers les plus démunis dans la loi de finances pour 2011 réformant l’aide médicale d’État (AME), le projet de loi Besson adopté en première lecture par l’Assemblée nationale (article 17 ter) vient remettre directement en cause le droit au séjour des étrangers gravement malades vivant en France et ne pouvant avoir accès aux soins dans leur pays d’origine (art. L 313-11 11° Ceseda issu de la loi du 11 mai 1998).

Le scénario est le même que lors des débats fin 2010 sur la réforme de l’AME. Associations, professionnels de santé, experts gouvernementaux s’accordent tous pour dire qu’une telle réforme constitue une régression lourde de conséquences pour la santé des populations vivant en France et pour les finances de l’État. Même le Comité inter- ministériel de contrôle de l’immigration (Cici) dans son rap- port de décembre 2009 au Parlement démonte les chiffres et autres contre-vérités avancées pour soutenir cette nouvelle attaque contre la santé des étrangers en rappelant que le nombre d’étrangers gravement malades concerné par le dispositif actuel d’admission au séjour « s’est stabilisé » depuis 2008 autour de 28 000 personnes.

Malgré ces constats, en proposant sous couvert d’un simple toilettage sémantique censé « ne rien changer » la transformation de la condition de « non-accès effectif » en seule « indisponibilité » des soins dans le pays d’origine, le gouvernement soutenu par les parlementaires de la droite dure cherche à supprimer le droit au séjour des étrangers gravement malades dont la continuité des soins ne sera pas assurée dans le pays d’origine. En effet, la disponibilité d’un traitement dans un pays ne garantit en rien que la personne y accède effectivement. Pour vérifier qu’un malade puisse être effectivement soigné, il faut prendre en compte l’état des structures sanitaires, l’offre quantitative de soins et sa couverture territoriale, le coût des traitements, l’existence ou non d’une couverture maladie, etc.

En outre, par l’introduction d’une notion aussi peu ob- jective que celle « d’indisponibilité » des soins dont chacun sait qu’elle ouvrira la porte aux interprétations les plus divergentes des autorités médicales, administratives et juridictionnelles, une telle réforme vise aussi à introduire encore davantage d’arbitraire et d’insécurité juridique dans la loi au mépris du droit à une égale protection de tous devant la mort.

Benjamin Demagny, Gisti




Notes

[1Sur la manière dont sont de fait transposées les directives européennes, voir, dans ce même n°, l’article de Claudia Charles « La France jongle avec le droit européen », p. 15.

[2Le discours de Dakar est celui dans lequel le président Sarkozy avait, entre autres, évoqué « l’homme africain » qui ne serait « pas assez entré dans l’Histoire »…


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Dernier ajout : vendredi 25 avril 2014, 14:27
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