Article extrait du Plein droit n° 6, janvier 1989
« Les demandeurs d’asile »

L’OFPRA : analyse d’une dégradation

Philippe Léon

 
Après avoir été longtemps ignoré, le fonctionnement de l’OFPRA a été beaucoup décrié, mais rarement analysé, ce qui explique que les idées de réforme ne se soient jamais concrétisées. Agir sur les moyens, comme l’ont fait tous les gouvernements successifs, est sans doute nécessaire, compte tenu du volume croissant d’affaires traitées par l’Office. Mais cela ne peut suffire pour mettre fin à un malaise beaucoup plus profond, lié au rôle que les pouvoirs publics veulent lui faire jouer dans la conjoncture actuelle. Alors, comment sauver l’OFPRA ?

Pendant trente ans, le fonctionnement de l’OFPRA n’a intéressé que les initiés : le nombre des demandeurs d’asile était relativement faible, et sans commune mesure avec les autres flux d’immigration ; les moyens mis en œuvre étaient peu importants (quelques dizaines d’agents) ; et les décisions de l’OFPRA avaient des implications politiques limitées. C’est au début des années 1980 que l’OFPRA a commencé à être décrié comme un organisme budgétivore, improductif, voire « gauchiste »...

Cette évolution de la perception de l’organisme s’explique par des raisons largement extérieures à l’OFPRA : aggravation de la situation dans le monde, caractérisée par l’approfondissement de la misère et de l’oppression dans de nombreux pays du Sud et un ordre économique mondial qui draine vers les pays du Nord des capitaux beaucoup plus importants que ceux consacrés à l’aide au développement ; conflits régionaux entraînant des déplacements massifs de populations, qui aboutissent à ce qu’il y ait aujourd’hui près de 14 millions de réfugiés dans le monde ; erreurs importantes commises à propos du fonctionnement de l’organisme, sur lesquels nous reviendrons plus loin. On peut aussi mentionner le manque de clarté de la politique d’immigration, théoriquement fondée sur l’arrêt de l’immigration de main-d’œuvre, alors que de nombreux secteurs de l’économie française emploient des travailleurs clandestins au vu et au su de tout le monde, et les débats sur le code de la nationalité et sur la place des immigrés dans la société française, qui ont légalement concouru à mettre l’OFPRA en première ligne.

Des contraintes spécifiques

Avant d’évoquer les problèmes de fonctionnement que rencontre l’OFPRA, il faut rappeler l’environnement spécifique dans lequel il exerce sa mission. Premier constat : l’OFPRA n’a évidemment aucune prise sur les événements qui se produisent dans le monde et sur leurs conséquences. Si un coup d’État se produit dans un pays, ou si un trafic de main-d’œuvre se met en place, l’Office ne peut que constater l’afflux de personnes qui en résulte ; il n’a aucun moyen de se livrer à des prévisions à long terme, et il est obligé de s’adapter à des réalités mouvantes.

Seconde remarque : pour remplir sa mission, l’OFPRA est en liaison avec de nombreux intervenants - ministères, Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR), service social d’aide aux émigrants (SSAE), associations, avocats, ASSEDIC, Caisses d’allocations familiales, etc. - qui tous attendent de l’Office, lorsqu’ils le saisissent, une réponse immédiate. Or la plupart des ministères et services publics concernés définissent leurs actions et leurs besoins sans se préoccuper des répercussions qu’elles peuvent avoir sur le fonctionnement de l’OFPRA (ainsi, lorsque l’un de ces services décide de réclamer aux réfugiés des documents d’état civil, il ne se rend généralement pas compte qu’il en résultera un surcroît de travail pour l’Office, qu’il n’est pas forcément en mesure d’assumer).

Troisième caractéristique propre : contrairement à la plupart des services publics, qui utilisent exclusivement le français, et qui ont affaire à des usagers alphabétisés et habitués à un fonctionnement administratif assez précis, l’OFPRA doit assurer un service multilingue, soit directement, soit indirectement par le recours à des interprètes, pour des personnes récemment arrivées en France, souvent originaires de pays de tradition orale dans lesquels l’administration fonctionne de façon tout à fait différente. De plus, alors que l’administration fonctionne habituellement sur la base de textes législatifs et réglementaires, le savoir-faire et l’expérience sont primordiaux pour le fonctionnement de l’OFPRA.

Enfin, en dépit de l’autonomie qui lui est reconnue par les textes, l’OFPRA se trouve pris en tenaille entre des exigences souvent contradictoires : d’un côté les contraintes découlant de la mise en œuvre des droits de l’homme, de l’autre les contraintes résultant des intérêts diplomatiques, économiques ou politiques de la France.

Ceci posé, l’OFPRA souffre d’abord et avant tout d’un manque de clarté politique. Les phénomènes que l’on a évoqués plus haut ont entraîné un accroissement considérable du nombre des demandes portées devant l’OFPRA, et modifié la nature de ces demandes. Et on a l’impression que l’État a voulu faire de l’Office un instrument de régulation au service de la politique d’immigration - alors que l’action de l’OFPRA doit rester guidée par les principes découlant de la Convention de Genève, qui sont des principes humanitaires, et ne doit pas être subordonnée à des considérations économiques, sociales ou politiques.

Rendement et dissuasion

Face à l’afflux des demandes de reconnaissance du statut de réfugié, dont un certain nombre sont soupçonnées relever de l’immigration de main-d’œuvre, la politique des gouvernements successifs depuis le début des années 1980 a été d’essayer de dissuader les demandeurs de s’adresser à l’Office. Ce fut, entre autres, la politique du « rendement » : il fallait que l’OFPRA prenne des décisions très rapidement pour décourager les demandeurs, dont on présumait qu’ils ne seraient plus attirés par un droit au séjour et au travail et par des allocations dont la durée serait très limitée dans le temps. L’idée a continué, depuis, à faire son chemin, puisque c’est au nom de cette même théorie de l’appel d’air de travailleurs clandestins que le revenu minimum d’insertion a été refusé aux demandeurs d’asile. Le ministre de l’Intérieur l’a clairement exprimé devant l’Assemblée nationale en défendant son budget : « La lutte contre l’immigration clandestine s’impose donc ... L’asile politique est une chose - hélas ! nécessaire - l’asile économique en est une autre. La première relève de la protection des droits de l’homme ; l’autre reviendrait à faire prendre en charge, par la République française, toute la misère du monde » (Le Monde, 18 novembre 1988).

Il faut croire que ce raisonnement reposait pourtant sur une erreur d’analyse, puisque le flux des demandeurs n’a pas diminué après la mise en place de la politique de rendement. À supposer que des travailleurs veuillent tenter leur chance de cette façon, ce ne sont pas les avantages, de toute façon limités dans le temps, liés à la demande d’asile qui les attirent en France, mais bien la perspective d’y trouver un travail, même clandestin. Les étrangers cesseront de venir en France lorsqu’on saura qu’il n’existe plus de possibilité d’y travailler clandestinement. Si l’on veut lutter efficacement contre l’immigration clandestine, il faut s’attaquer à ses vraies causes et avoir le courage d’affronter les intérêts économiques qui contribuent à la perpétuer. La lutte contre l’immigration clandestine ne passe certainement pas par une restriction du droit d’asile. Et à force d’entretenir la suspicion autour des demandeurs d’asile, on remet en cause la protection due aux réfugiés.

Une politique catastrophique

La politique de rendement n’a pas seulement manqué le but que lui assignait le gouvernement ; elle a été également catastrophique pour le fonctionnement de l’Office. En consacrant l’essentiel des moyens à la rapidité de la prise de décision et de leur notification, on a empêché l’OFPRA d’assurer une autre de ses missions importantes, à savoir la protection des réfugiés sous statut. Les réfugiés peuvent attendre plusieurs mois une simple fiche d’état civil, avec les conséquences parfois désastreuses qui en découlent : difficultés pour inscrire les enfants à l’école, pour faire valoir ses droits auprès de la sécurité sociale ou des caisses d’allocations familiales, voire perte d’emploi.

Par ailleurs, certaines des décisions prises très vite, trop vite, sont aujourd’hui annulées par la Commission des recours, en nombre significatif s’agissant de certaines nationalités. L’OFPRA perd ainsi beaucoup plus de temps à reprendre ces dossiers que s’il avait reçu les demandeurs pour un entretien et avait statué dès le départ de manière sereine.

Mais ce n’est pas tout : comme le nombre de demandes était trop important, tous les dossiers n’ont pu être étudiés rapidement, et des milliers de dossiers sont actuellement stockés dans des armoires en attendant des jours meilleurs. Les dossiers laissés en attente concernent un nombre proportionnellement plus important de personnes susceptibles d’obtenir le statut, car il est plus facile de faire du rendement avec de mauvais dossiers, qui ont donc été traités par priorité.

La crainte et la méfiance

Une telle politique n’a pu évidemment motiver le personnel de l’Office, qui en a vu les limites pratiques, et qui a dû supporter une surcharge considérable de travail due à l’afflux des réclamations, par téléphone ou par courrier, concernant les dossiers stockés ou les documents non délivrés. Il faut savoir, également, qu’échappe aux calculs de productivité de l’OFPRA toute la partie de son activité consistant en réponses téléphoniques, accueil du public, gestion administrative courante : seul entre en compte le nombre de décisions notifiées dans le mois.

Tout ceci a contribué à détériorer l’image de l’OFPRA dans l’opinion, dans la presse, chez les responsables politiques et dans la haute administration. Il en est également résulté de très vives tensions entre l’OFPRA et ses usagers, qui l’ont amené à faire appel de plus en plus souvent aux forces de l’ordre.

Cette tension dans les rapports entre le personnel et les usagers a engendré un effet pervers : alors que les agents de l’OFPRA devraient être largement ouverts au public, ils cherchent aujourd’hui à se protéger de lui, en développant un réflexe sécuritaire et en fuyant le contact avec les demandeurs. La relation avec le demandeur est largement vécue comme comportant un risque : risque de violence verbale ou physique, risque de tromperie (les demandeurs sont des menteurs), risque de mauvaise conscience ultérieure.

Il en résulte une méfiance a priori, de sorte que l’entretien avec le demandeur semble avoir parfois davantage pour objectif de déstabiliser le requérant et de se conforter dans l’idée qu’il ment, que de l’écouter en considérant que son récit est véridique ; on préférera se convaincre que c’est un « faux réfugié » que de reconnaître à ses dires une présomption de véracité. Or le requérant, lui, est persuadé qu’il a droit à l’asile, par-delà la crédibilité de sa narration et des persécutions qu’il craint : il cherche donc avant tout à réussir sa course d’obstacles.

À force d’entendre toujours les mêmes arguments et les mêmes mises en garde, le personnel finit par se plier à des mécanismes d’auto-censure : une sorte d’auto-régulation s’instaure, qui aboutit à un système de quotas tacite et plus ou moins arbitraire. L’interprétation de la Convention de Genève est de plus en plus restrictive, et l’on exige des requérants de plus en plus de preuves pour appuyer les récits de persécutions. On sait bien qu’une personne persécutée dans son pays a tout loisir pour rassembler des preuves dans la perspective d’une demande d’asile à l’étranger ! Conséquence : les requérants se mettent à fabriquer ces preuves, qu’ils n’ont pas mais dont ils savent qu’on va les leur demander.

Les ratés de l’informatisation

Pour améliorer le rendement de l’Office, les autorités de tutelle ont cherché à le réorganiser et à l’informatiser. Fondé sur l’idée que les divisions géographiques de l’OFPRA étaient autant de féodalités qui s’auto-gouvernaient, le plan de réorganisation entendait mettre fin à cette situation « moyenâgeuse » en centralisant l’arrivée des demandes et la production des documents émis par l’OFPRA. Il devenait ainsi facile de comptabiliser ce qui entrait et ce qui sortait, et de demander des comptes le cas échéant. On avait seulement oublié quelques « détails », comme le fait que l’état civil d’une personne, tel que nous le connaissons en France (nom patronymique, nom marital, prénom), n’est pas universel. On a ainsi organisé une assez jolie pagaille, en confiant de surcroît l’enregistrement des demandes tamoules à des spécialistes de l’Amérique latine, des demandes zaïroises aux spécialistes de l’Asie du sud-est, et ainsi de suite.

Ce plan n’est finalement pas entré en application ... heureusement ! Mais l’OFPRA, qui - personne ne le conteste - a effectivement besoin de se réorganiser pour absorber les demandes et le personnel supplémentaires, a vécu jusqu’à une période récente dans le flou organisationnel. L’informatique a suivi le même sort. Partir de besoins simples, par exemple de fichiers par division géographique liés à un système bureautique, ne permettait pas de tout contrôler. On a donc installé un gros ordinateur avec un logiciel de base de données, tous deux américains, qui, bien que de très haute qualité, ne correspondaient pas aux besoins.

Réformer : comment ?

Plus de deux ans ont ainsi été perdus. Aujourd’hui, une étude est en cours, qui part du savoir-faire et de l’expérience accumulés par l’Office, et devrait donc aboutir à des résultats positifs ainsi qu’à une relance de l’informatisation. Mais il faudrait aussi que l’OFPRA puisse déménager, ce dont tout le monde reconnaît la nécessité ; mais on ne se décide pas à débloquer les crédits.

Une simple réorganisation matérielle ne suffira toutefois pas à faire de l’Office un instrument performant au service des réfugiés. L’OFPRA subit des interventions ministérielles non coordonnées, car chaque administration (Affaires étrangères, Intérieur, Affaires sociales, Finances, Justice...) poursuit ses objectifs propres et utilise l’OFPRA pour mener à bien sa politique. Le fait qu’il soit considéré comme un appendice des Affaires étrangères ne contribue pas à faciliter ses rapports avec les autres administrations. Le rattachement de l’OFPRA aux services du Premier ministre le rendrait plus opérationnel pour remplir ses fonctions interministérielles et lui permettrait d’affermir son autorité face à ses divers partenaires et de mieux coordonner l’action des différents intervenants [1]. De même, la nomination à la tête de l’OFPRA d’un magistrat serait peut-être de nature à mieux affirmer la mission propre de l’Office et à freiner les dérives actuelles.

Pour porter remède aux dysfonctionnements actuels, il faut enfin se préoccuper du personnel. Le « tout informatique » est impensable. L’informatique apporte et apportera à l’avenir un appui très important sur le plan du suivi des dossiers et de la production de documents ; elle pourra même aider dans une certaine mesure à la détermination de l’état civil pour certaines nationalités (on peut penser à la mise en place d’un système expert). Mais la fonction-clé de l’OFPRA reste l’instruction des demandes suivie d’une décision ; or, comme le soulignait M. Brouste, l’ancien directeur de l’OFPRA, démissionnaire, « la machine à sélectionner les demandeurs n’a pas été encore inventée » [2].

Revaloriser le statut du personnel

Cette fonction est remplie par des « officiers de protection », qui sont des cadres de niveau généralement élevé. Ni juges d’instruction, ni diplomates, ni assistants sociaux, ils ne sont pourtant, comme l’ensemble du personnel de l’Office, que des contractuels, placés dans une situation précaire et dévalorisée. Leur motivation est indiscutable, leur sens des responsabilités est reconnu ; encore conviendrait-il, pour améliorer la qualité de leur travail, qu’on mette en œuvre un plan de formation (histoire, géopolitique, droit, actualité, conduite d’entretien, etc.), que le personnel réclame en vain.

Un officier de protection traite en moyenne une vingtaine de dossiers par semaine, soit nettement plus que ses collègues étrangers exerçant des fonctions analogues dans les pays occidentaux. Pour que l’OFPRA fonctionne convenablement et que les dossiers soient étudiés au fur et à mesure de leur arrivée, la création d’une vingtaine de postes d’officiers de protection supplémentaires au moins serait nécessaire - sans tenir compte des effectifs que nécessiterait la résorption des milliers de dossiers en stock.

Il conviendrait également que le personnel de l’Office soit intégré dans les cadres de la fonction publique, comme l’a d’ailleurs recommandé le Conseil supérieur de la fonction publique en avril 1987, cette intégration se faisant, non pas dans un corps spécifique, comme le prévoit un projet gouvernemental, mais dans le cadre des services du Premier ministre auquel l’OFPRA serait rattaché. Parallèlement, le niveau des rémunérations serait mis à parité avec les agents de la fonction publique exerçant le même type de responsabilités.

Pour une réflexion globale

Une politique du personnel doit donc prendre en compte simultanément les aspects qualitatifs et quantitatifs. Or pour l’instant, aucune réflexion globale sur l’exercice de la profession n’a été menée. Seul un syndicat, la CFDT, a tenté, dans la mesure de ses moyens, de lier les revendications concernant le personnel (statut, grille indiciaire, salaires, conditions de travail) à une analyse des problèmes de réfugiés en France et en Europe. Dans l’ensemble, les tensions internes dues à la surcharge de travail et à l’insuffisance des services rendus aux demandeurs d’asile et aux réfugiés amènent plutôt une partie du personnel à adopter des positions très corporatistes et sécuritaires, contraires à l’esprit de la Convention de Genève.

On projette, aujourd’hui, de mettre de nouveaux moyens à la disposition de l’Office. Personne ne saurait s’y opposer : les besoins sont criants, qu’il s’agisse de locaux, d’informatique, de personnel, etc. Mais ceci n’est pas suffisant. Si ces nouveaux moyens ne s’accompagnent pas d’autres mesures, le fonctionnement de l’OFPRA n’en sera que très partiellement amélioré. On a cité plus haut quelques-unes de ces mesures urgentes à prendre : placer l’Office sous la tutelle du Premier ministre, intégrer le personnel dans la fonction publique et lui assurer une rémunération équitable, nommer à la tête de l’Office un magistrat, lutter sans merci contre les filières de trafic de main-d’œuvre et le travail clandestin dont les premières victimes sont les travailleurs issus des pays du Sud, etc.

Les principes qui ont présidé il y a trente-six ans à la création de l’Office et de la Commission des recours demeurent valables aujourd’hui. Il faut seulement donner un nouvel élan au système mis en place à l’époque en lui permettant de mieux fonctionner. Ainsi ces institutions pourront-elles poursuivre leur mission au service des droits de l’homme, à l’abri des aléas de telle ou telle politique.




Notes

[1Un exemple parmi d’autres : certaines préfectures délivrent aux demandeurs, au lieu de l’autorisation provisoire de séjour prévue par les textes, une convocation pour se présenter deux mois plus tard. Ne s’étant pas vu remettre le formulaire, ils ne peuvent faire leur demande à l’OFPRA. Résultat : ils se présentent directement à l’OFPRA, et celui-ci subit une surcharge de travail du fait que la procédure définie par la circulaire de mai 1985 n’est pas respectée.

[2Interview à Libération du 12 juillet 1988, reproduite dans ce numéro de Plein droit.


Article extrait du n°6

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Dernier ajout : mardi 3 juin 2014, 13:26
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