La vigilance de la Commission... et des citoyens

• Un ressortissant communautaire arrive en France muni d’un passeport en cours de validité. Les autorités françaises lui refusent un titre de séjour pour défaut de visa long séjour.

• Un demandeur d’emploi communautaire voudrait travailler en Belgique. Les autorités belges l’empêchent de séjourner plus de trois mois en Belgique pour prendre connaissance des offres d’emploi et faire les démarches en vue d’une embauche.

• Un ressortissant communautaire s’installe en France et sollicite un titre de séjour. On lui demande de produire un acte de naissance accompagné d’une traduction jurée, alors qu’une carte d’identité ou un passeport suffisent.

• Un communautaire souhaite s’installer en France. Il ne peut cependant se faire accompagner par son conjoint, ressortissant d’un État tiers, à qui le consulat a refusé un visa pour défaut de justificatif de ressources.

• Un membre de famille de communautaire ayant la nationalité d’un pays tiers fait une demande de titre de séjour en Grèce. On l’oblige à payer des droits plus élevés que ceux qui sont exigés des ressortissants communautaires.

Ce sont là quelques exemples des nombreuses entraves mises encore aujourd’hui à une véritable liberté de circulation, d’établissement et de prestation de services garantie par le Traité de Rome aux ressortissants de la Communauté européenne.

Les principaux textes (règlements et directives) qui mettent en œuvre le principe de la liberté de circulation ne sont pourtant pas récents. Ils datent, pour les plus anciens, des années 1960-1970, et, pour les plus récents, de 1990-1993. Quant à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes dans ce domaine, elle est aussi ancienne qu’extensive.

Le « recours en manquement » de la Commission

La Commission de Bruxelles, « gardienne des Traités », est chargée de veiller au respect du droit communautaire par les États membres.

Si un État membre, préalablement informé par la Commission que celle-ci considère tel texte national ou telle pratique comme constituant une violation du droit communautaire, ne fait pas cesser l’infraction, la Commission peut engager un recours – sans toutefois y être astreinte – tendant à faire constater cette violation par la Cour de justice siégeant à Luxembourg. C’est ce que l’on appelle un recours « en manquement ».

Depuis le Traité de Maastricht, si l’État incriminé refuse toujours de réagir en cas de condamnation pour manquement par la Cour, celle-ci peut être ressaisie par la Commission aux fins de prononcer contre lui une sanction pécuniaire proportionnelle à la gravité de l’infraction.

De plus, en cas de constatation d’une violation du droit communautaire par un État membre, tout particulier ayant subi un préjudice du fait de cette violation pourra, si certaines conditions sont réunies, obtenir une réparation pécuniaire de son préjudice devant les juridictions nationales (en France, cette possibilité a été reconnue par le Conseil d’État et par la Cour de Cassation).

Eviter les « formalités bureaucratiques ou excessives »

Les entraves à la liberté de circulation récemment constatées concernent principalement trois domaines :

• les conditions d’entrée et de délivrance du titre de séjour,

• le droit aux avantages sociaux (voir dans ce numéro l’article intitulé « L’ouverture des frontières de la protection sociale »), et

• les exigences des États en matière de ressources et de couverture sociale pour les catégories de communautaires « non actifs », c’est-à-dire n’ayant pas d’activité économique, tels notamment que les étudiants ou les retraités.

Dans le cadre de son initiative « Citoyens d’Europe », la Commission a rappelé que « les États membres ne doivent pas imposer aux citoyens qui exercent leur droit à la libre circulation des formalités bureaucratiques ou excessives, qui ne sont pas prévues par le droit communautaire ».

Elle a été amenée récemment à engager la procédure de recours en manquement (comportant une phase pré-contentieuse en deux étapes avec mise en demeure adressée à l’État membre, suivie d’un « avis motivé », précédant la saisine de la Cour de justice) à l’encontre de plusieurs États coupables de pratiques incompatibles avec le droit communautaire dans le domaine de l’entrée et du séjour de ressortissants d’autres États membres et de leurs familles.

A la fin de l’année 1996, un avis motivé a été adressé à la France concernant le défaut de motivation des refus de visas aux membres de famille de communautaires qui sont ressortissants de pays tiers, ainsi qu’à propos des exigences excessives des services consulaires français en matière de justificatifs à fournir en vue de l’obtention du visa (preuve de revenus, d’un hébergement).

Ces exigences allaient, en effet, à l’encontre des dispositions du droit communautaire qui, afin d’assurer aux communautaires eux-mêmes une liberté de circulation pleine et entière, s’étendent aux membres de leur famille (conjoint et enfants jusqu’à 21 ans ou à charge), quelle que soit la nationalité de ces derniers.

Or, le droit communautaire prévoit d’une part la motivation des mesures relatives à l’entrée sur le territoire (donc des visas), d’autre part l’octroi de « facilités » de délivrance de visas aux membres de la famille des citoyens de l’Union.

La récente loi Chevènement du 11 mai 1998 est venue enfin modifier la législation française sur la non-motivation des refus de visas, et prévoit que les décisions de refus seront dorénavant motivées pour certaines catégories d’étrangers, dont les membres de famille de communautaires.

Au début de l’année 1997, un recours en manquement à l’encontre de la Belgique a abouti à une condamnation de cet État par la Cour de justice, notamment en ce qui concerne les courts séjours de ressortissants étrangers.

La Cour de Justice a en effet condamné la limitation, par la Belgique, à une période de trois mois, du séjour des communautaires à la recherche d’un emploi, délai au-delà duquel ils devaient quitter le territoire. Elle a considéré que ce délai pouvait être insuffisant, les intéressés devant disposer d’un « délai raisonnable » afin de prendre connaissance des offres d’emploi correspondant à leurs qualifications.

Des taxes considérées comme disproportionnées

L’État Belge exige par ailleurs des travailleurs dont le séjour est inférieur à trois mois, qu’ils accomplissent des formalités et paient une taxe en vue d’obtenir un titre de séjour, alors que le droit communautaire prévoit, dans ce cas, tout au plus une simple déclaration de présence sur le territoire.

Pour le même motif – exigence d’un titre de séjour au lieu d’une simple déclaration de présence pour les séjours de moins de trois mois – l’Italie s’est vue notifier un avis motivé par la Commission.

Plusieurs autres procédures engagées par la Commission concernent les droits exigés des communautaires pour l’obtention d’un titre de séjour ou les sanctions/pénalités appliquées pour défaut de titre (voir l’article précédent).

Il existe également parfois une disproportion dans le montant des droits à payer pour obtenir un titre de séjour. La Commission a ainsi introduit un recours en manquement à l’encontre de la Grèce en mars 1998, après avoir constaté que les membres de famille de communautaires ayant la nationalité d’un pays tiers devaient verser un montant plus élevé pour obtenir un titre de séjour que les communautaires eux-mêmes ou que des nationaux (pour obtenir une carte d’identité).

On peut rappeler à cet égard que les frais de délivrance de la carte nationale d’identité ayant été supprimés en France au 1er septembre 1998, l’exigence d’un timbre fiscal pour la délivrance d’un titre de séjour de ressortissant communautaire a également été supprimée.

En ce qui concerne les démarches à accomplir pour obtenir un titre de séjour, la Commission a constaté par ailleurs des dérives chez certains États membres. Elle a eu connaissance, par exemple, suite à des plaintes ou des questions parlementaires, de pratiques ayant cours dans certaines préfectures en France consistant à exiger la production de documents d’état civil, tel qu’un acte de naissance, accompagnés d’une traduction.

Or, la Commission considère cette pratique comme excessivement contraignante pour les intéressés qui sont amenés à engager des démarches et des frais supplémentaires. En effet, les directives communautaires prévoient la seule production soit d’un passeport en cours de validité, soit d’une carte d’identité nationale.

Obstination de la France

En 1990-1993, trois nouvelles directives ont été publiées relatives à une catégorie particulière de ressortissants communautaires : les communautaires n’exerçant pas d’activité économique.

Alors que les communautaires qui exercent (ou ont exercé) une activité économique – salariée ou non salariée – dans un autre État membre sont présumés disposer de ressources et d’une couverture sociale, la situation n’est pas la même pour les communautaires dits « non actifs », retraités et autres personnes, et étudiants.

Les textes communautaires autorisent par conséquent les États membres à poser des conditions de ressources et de couverture sociale pour la délivrance d’un titre de séjour à ces catégories de personnes.

Depuis l’adoption des directives relatives aux « non actifs », la Commission de Bruxelles a lancé une enquête sur leur transposition dans la législation interne des différents États membres, c’est-à-dire sur leur mise en œuvre au travers des dispositions (lois ou règlements) prises au niveau national. Elle a pu alors constater que, dans certains cas, la transposition en droit national n’était pas rigoureusement conforme aux objectifs des directives. Elle a donc engagé des procédures de recours en manquement.

Ainsi, le 16 juin 1998, après avoir constaté, dans les textes français de transposition, des exigences disproportionnées en matière de justificatifs de revenus et de couverture assurance maladie, et donc incompatibles avec le droit communautaire, la Commission a saisi la Cour de justice des Communautés européennes d’un recours en manquement contre la France dans lequel elle reproche à la France d’avoir :

• limité les types d’assurance maladie qui sont pris en compte pour les non actifs ;

• permis aux autorités compétentes d’exercer un contrôle actif et permanent de la situation des communautaires par rapport à l’exigence d’assurance maladie ;

• limité le type et les caractéristiques des ressources susceptibles d’être prises en compte ;

• exigé des étudiants qu’ils déclarent disposer d’un montant minimum, fixé par décret, pour vivre et étudier.

Or, la nouvelle rédaction du décret de 1994, principal texte de transposition du droit applicable aux communautaires en France, ne remédie guère aux manquements constatés par la Commission.

La même procédure avait déjà été engagée en juin 1997 contre l’Italie pour des causes similaires. L’Allemagne, quant à elle, avait été sanctionnée par la Cour de justice, en mars 1997, pour défaut de transposition des directives relatives aux non actifs.

Elle s’était, en effet, contentée d’inclure, dans le principal texte sur le séjour des étrangers (l’« Ausländergesetz »), un simple renvoi aux dispositions communautaires sur les « non actifs », au lieu d’intégrer de nouvelles dispositions dans son droit national.

Ces entraves à la libre circulation relevées récemment par la Commission de Bruxelles et la Cour de justice constituent la preuve qu’une pleine liberté de circulation bénéficiant aux citoyens de l’Union reste toujours – depuis 1957 – un objectif à atteindre.

Rappelons que, pour que les États membres soient sanctionnés pour ces infractions et amenés à mettre leur législation – et leurs pratiques administratives – en conformité avec le droit communautaire, il est nécessaire que la Commission joue pleinement son rôle de « gardienne des Traités ». Aussi faut-il espérer que les citoyens de l’Union continueront à contribuer à ce que la Commission joue ce rôle, en l’informant de toute pratique nationale manifestement contraire au droit communautaire.