L’indispensable pression des associations

Depuis le traité d’Amsterdam, les ministres adoptent des directives et des règlements dans le domaine de l’asile, mais c’est la Commission européenne qui prépare la plupart des projets de documents. Il est donc important que les associations puissent intervenir dès la rédaction des premiers projets en se rendant sur place, à Bruxelles, pour prendre des contacts au niveau de la commission, mais aussi des commissions spécialisées du Parlement européen. Il arrive que la Commission organise des auditions pour préparer une communication : à la fin de l’année 2002, la Cimade a ainsi eu l’occasion de présenter ses commentaires sur la question des retours. La Commission peut même commander des études à certaines associations ; un rapport sur « l’examen des demandes d’asile à l’extérieur de l’Union » a été commandé au Conseil danois pour les réfugiés et au Centre danois pour les droits de l’homme, et remis par ses auteurs en décembre 2002.

Lorsque l’Union choisit la formule de la « Convention », la transparence est renforcée, un site contient des documents de travail et les opinions les plus diverses, de réels échanges sont possibles avec les membres désignés. En 2000, les associations ont pris une part importante dans l’action visant à faire évoluer le texte de l’article 18 sur l’asile du projet de Charte des droits fondamentaux. Aujourd’hui, c’est le projet de Convention pour l’avenir de l’Europe qu’il nous faut suivre. Des amendements ont été rédigés par divers spécialistes de la société civile ; une réunion organisée à Paris en mars 2003 a permis de rédiger une lettre commune adressée au président Giscard d’Estaing pour lui demander notamment d’inclure « l’obligation […] d’accorder l’accès au territoire et d’effectuer la détermination des demandes d’asile sur ce territoire ».

La création du Groupe de Haut niveau asile et migrations permettait certains espoirs. L’objectif était double : agir sur les raisons qui poussent les personnes à fuir leur pays et mieux contrôler leurs flux vers l’Union. Certaines de nos associations ont été invitées à des réunions pour préciser leur analyse de la situation dans quelques pays choisis par les Quinze pour faire l’objet d’un plan d’action, comme l’Irak ou la Somalie. Les fonctionnaires du Groupe se sont malheureusement davantage attachés à la réalisation de mesures visant à appliquer le second objectif, le contrôle des flux.

Les quarante-quatre États du Conseil de l’Europe se penchent également sur les questions liées à l’asile, via notamment des « recommandations  » de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie de l’Assemblée parlementaire. Amnesty International, qui a le statut d’observateur, a eu l’occasion de rencontrer le rapporteur sur la nécessité du rapprochement des politiques d’asile et de migrations au sein du Conseil. Mais, au dernier moment, l’examen du rapport, prévu à la séance plénière d’avril 2003, a été reporté suite aux pressions de certains groupes politiques de l’Assemblée.

Lobbying concerté

Le Conseil européen pour les réfugiés et exilés (CERE) regroupe de nombreuses associations en Europe, et pas seulement dans les pays de la seule Union européenne. Plusieurs associations françaises en sont membres. Le CERE analyse les textes en discussion, formule des propositions, diffuse des documents, organise le travail de lobbying de manière concertée, assure des séances de formation. Le CERE, dont le siège est à Londres, dispose d’un bureau à Bruxelles. Il s’est imposé comme interlocuteur reconnu et a été invité à de nombreuses reprises par les instances de l’Union européenne ou celles du Conseil de l’Europe dans des auditions officielles afin de présenter les analyses des associations.

En France, diverses associations font partie de réseaux internationaux : Amnesty International, Croix-Rouge, Ligue des droits de l’homme, Secours catholique-Caritas, Service social d’aide aux émigrants (SSAE). Des universitaires s’organisent également en réseaux. L’appartenance à de tels systèmes permet des dynamiques communes, qu’il s’agisse de réflexions ou d’activités, en particulier au niveau européen. Amnesty International publie de nombreux documents et mène des actions à divers niveaux grâce à son siège international à Londres, son bureau de Bruxelles et ses sections nationales [1]. Nos contacts respectifs nous conduisent aussi à participer à divers colloques ou séminaires dans d’autres États membres, à comparer les pratiques respectives des divers États membres. Comme pour tous les participants à ce processus, les questions de langue ne facilitent pas les relations : 11 langues officielles, aujourd’hui, à 15 États membres ; 21 demain à 25 avec 465 combinaisons de traduction...

En France, les associations se retrouvent régulièrement au sein du groupe Europe de la Coordination française pour le droit d’asile (CFDA). Ce groupe assure la veille des thèmes en cours de discussion au niveau européen. L’essentiel des activités consiste en échanges d’informations, production de recueils de textes européens, rédaction de documents propres, recherche de contacts avec les pouvoirs publics, sensibilisation et formation en particulier de militants des associations membres. Les débats européens sont de plus en plus présents dans les revues de nos associations et les réunions publiques, comme la journée d’aujourd’hui ou les « quatre heures pour entendre, pour comprendre » du Secours catholique du 28 avril à Paris.

Au niveau du gouvernement, des contacts ont été obtenus avec les ministères concernés et le secrétariat général du comité interministériel. La transposition de textes adoptés au niveau européen est aussi l’occasion de faire connaître les analyses de la CFDA. Depuis le début de l’année, des délégations de la Coordination ont été reçues par les cabinets du Premier ministre, des ministres de l’intérieur, des affaires étrangères et des affaires sociales dans le cadre de la préparation de la réforme annoncée de l’asile ; ces échanges ont donné l’occasion à la CFDA de se prononcer sur les notions issues des textes européens concernant la protection temporaire, les procédures, la définition du réfugié et de la protection subsidiaire [2].

Bâton de pélerin

Les projets de loi sur l’asile et l’immigration doivent être adoptés par le conseil des ministres, respectivement les 15 et 30 avril prochain. Le temps manque souvent pour échanger suffisamment avec les parlementaires nationaux ou européens mais les débats sur ces deux projets de loi vont nous donner l’occasion de reprendre notre bâton de pélerin. A l’Assemblée nationale, il arrive aussi que la délégation pour l’Union européenne consulte l’un ou l’autre lors de la préparation de rapports parlementaires : cela a été le cas en mars 2002 pour le rapport sur l’immigration clandestine présenté par le député Jean-Marie Bockel, et le sera en avril 2003 sur les propositions de directives sur les procédures et la définition du réfugié présentées par Thierry Mariani.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme est aussi un lieu où nos associations peuvent diffuser de la documentation, sensibiliser d’autres personnes et suggérer des auditions de représentants des pouvoirs publics concernés. Dans un avis sur l’asile adopté en juillet 2001, un chapitre conséquent traitait des questions européennes et a fait l’objet d’une réponse du secrétaire général du gouvernement. D’autres opportunités peuvent être saisies comme une rencontre avec le Commissaire européen Antonio Vitorino lors d’un passage à Paris ou un rendez-vous avec l’ambassadeur du pays qui assure la présidence de l’Union. La diffusion de nos informations et analyses passe également par la recherche de contacts avec des journalistes et la rédaction d’articles dans diverses revues spécialisées. A titre d’exemple, quelques articles vont être publiés dans Migrations société sur la Convention de Dublin et dans Hommes et migrations sur le calendrier général de l’asile et « l’externalisation » de l’asile [3].

La dernière année d’existence du centre de Sangatte a occasionné de nombreuses activités en raison notamment de l’élément européen de cette situation nationale, en particulier l’application par le Royaume-Uni de la Convention de Dublin mais son refus d’appliquer l’essentiel de la Convention de Schengen et d’ouvrir ses frontières internes. Régulièrement en contact avec les militants présents sur le terrain, les associations ont beaucoup échangé, principalement au sein de la CFDA, pour analyser la situation et ses conséquences. Des communiqués de presse ont été publiés au fur et à mesure de l’évolution sur le terrain et des décisions prises par le gouvernement.

De nombreux échanges ont eu lieu avec diverses associations britanniques, des réunions ont été organisées à Paris et à Londres alors que la presse d’outre-Manche se déchaînait contre l’assistance portée aux étrangers tolérés dans ce centre. Des textes ont été rédigés pour une brochure des représentants des Verts impliqués localement ; l’idée d’un colloque sur les lieux d’enfermement en Europe a germé, il aura lieu les 25 et 26 juin 2003 à Bruxelles.

La fermeture du centre de Sangatte n’a supprimé ni les difficultés des réfugiés, ni celles des militants dans le Calaisis. Au contraire, elle les a renforcées. Au niveau national, les activités des associations concernées n’ont pas cessé non plus. C’est un futur membre de la CFDA, l’association France-Libertés, qui projette d’organiser un déplacement à Calais en mai prochain pour alerter l’opinion publique sur les travaux européens et nationaux en cours et sur la situation toujours précaire des demandeurs d’asile en France. Plusieurs associations de la CFDA y participeront.

Une année déterminante à venir

Pour les associations qui sollicitent des subventions pour leurs activités, les travaux européens ne furent pas une très bonne nouvelle. Le Fond européen pour les réfugiés (FER) mis en place en 2000 vise trois types d’activités : l’accueil des demandeurs d’asile, l’intégration des réfugiés et le retour volontaire. La proportion de projets de retour a connu une forte hausse, passant de 16 % à 25 % entre 2000 et 2002. Sur l’accueil, l’association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé) a présenté deux demandes, toutes deux refusées.

Dans la proposition de directive sur les procédures, les ONG sont mal servies. Seules pourraient avoir le droit de rencontrer les demandeurs d’asile celles « agissant au nom du HCR » qui plus est « en vertu d’un accord passé avec l’Etat membre ». C’est-à-dire presque aucune en France.

L’année 2003 va être déterminante pour l’avenir de l’asile au sein de l’Union européenne et les conséquences sur les pays tiers. Les associations continueront leurs efforts pour analyser les textes et projets en discussion, rédiger des recommandations communes, les faire connaître autour d’elles. Elles ont la modestie de penser que leur regard est important, ne serait-ce que parce qu’il est différent de celui des rédacteurs et des négociateurs des États membres, et que leurs recommandations sont justifiées. L’expérience acquise par les contacts quotidiens avec des demandeurs d’asile et des réfugiés leur donne une légitimité pour attirer l’attention sur les conséquences prévisibles des textes adoptés avec un déficit régulier de transparence et le risque de ne pas respecter la Convention de Genève.

Certes, le succès n’est pas toujours au rendez-vous, nos recommandations sont trop peu suivies, mais les États membres et le HCR doivent sentir la pression de la société civile, des associations compétentes. Récemment, les Britanniques ont imaginé une nouvelle méthode pour dissuader les demandeurs d’asile d’arriver sur leur territoire : les renvoyer dans d’autres pays pour l’examen de leurs dossiers, en dehors de l’Union européenne. Si les Britanniques arrivent à convaincre les autres États membres de l’intérêt de cette solution, nos associations n’auront plus qu’à passer le relais à d’autres militants dans ces pays pour l’assistance quotidienne aux demandeurs d’asile en difficulté. ;