Petits arrangements entre États

D’une manière générale, c’est vers son pays d’origine que l’administration française tente de renvoyer un étranger qui fait l’objet d’une procédure d’éloignement du territoire. Mais cette procédure de réadmission prévoit aussi le renvoi dans un pays membre de l’Union européenne dans le cas où l’étranger concerné a des attaches dans cet État membre. Malheureusement, la logique à l’œuvre dans le mécanisme de la réadmission est rarement soucieuse des droits et de la volonté des personnes et répond plus souvent à des impératifs de « responsabilité » des États, voire théoriquement de « partage du fardeau » : un État va être obligé de réadmettre une personne parce que c’est lui qui l’a « laissé entrer » sur le territoire de l’Union et qu’il lui appartient donc soit de prendre en charge son éloignement vers son pays d’origine, soit d’examiner sa demande d’asile.

Sur l’ensemble des étrangers rencontrés par la Cimade dans les centres de rétention administrative où elle était présente entre le 1er janvier et le 26 novembre 2003 (date de la réforme de la rétention administrative), 885 personnes ont été réadmises dans un pays européen, contre 582 en 2002 [1].

La procédure de réadmission repose sur des textes internationaux : le règlement n° 243/2003 du 18 février 2003 (Dublin II) pour les demandeurs d’asile, la convention de Schengen, et les accords bilatéraux de réadmission que la France a conclus avec la plupart de ses voisins. Ces accords ne posent pas tous les mêmes règles : certains prévoient uniquement la réadmission des nationaux, d’autres concernent aussi les personnes en situation régulière, d’autres, enfin, visent également des personnes qui ont été en simple transit sur le territoire d’un État partie. En revanche, tous ont en commun de ne laisser aucun choix aux individus sur les modalités de réadmission : il s’agit de règles de discussion entre autorités étatiques.

En pratique, les procédures de réadmission ont généralement cours dans les départements frontaliers [2], lieux où les étrangers en provenance ou à destination d’un État européen limitrophe se font interpeller. Aussi, dans les centres de rétention administrative d’Hendaye, de Nice ou de Rivesaltes pour le Sud de la France, de Strasbourg pour l’Est ou de Coquelles pour le Nord, la réadmission tient une place très importante.

Trajectoires

Le centre d’Hendaye reçoit de nombreux étrangers qui tentent de regagner l’Espagne mais sont refoulés par la police espagnole car ils sont dans l’impossibilité de prouver leur situation régulière au regard du droit au séjour espagnol. A Rivesaltes, les personnes appréhendées par la police française, lors d’un voyage en France ou à destination d’un autre pays européen (dans le sens inverse de celui d’Hendaye), voudraient également être réadmises en Espagne.

A Nice, les personnes, qui viennent généralement d’Italie, sont dans des situations très diverses : demande de titre en cours ; en possession de faux papiers italiens ; sortants de prison en situation irrégulière ; en possession d’une carte consulaire émise par le consulat du pays tiers en Italie ; en possession de contrats de travail italiens et de cartes d’assurances médicales et/ou de syndicats italiens... En pratique, la procédure de réadmission en droit français pose plusieurs types de problèmes relatifs à l’imprécision de la procédure et à son articulation avec l’ensemble du système d’éloignement du territoire.

Aucun texte ne réglemente à proprement parler la procédure de réadmission. Chaque accord bilatéral de réadmission compte quelques dispositions relatives à la procédure. Mais, dans l’ensemble, ces accords sont assez flous, laissant à l’administration une grande liberté d’interprétation. La procédure de réadmission commence par une demande de l’État requérant – celui dans lequel se trouve l’étranger – à l’État requis – celui dans lequel l’étranger serait réadmis. Les modalités de mise en œuvre de cette première étape ne sont prévues dans aucun texte : les demandes de réadmission ne sont donc pas systématiques et les pratiques diffèrent beaucoup d’une préfecture à l’autre.

Certaines demandes de réadmission sont faites spontanément dès qu’un élément objectif laisse penser que la personne interpellée a transité par le territoire d’un autre État membre et pourrait, de ce fait, y être réadmise. A Coquelles, la demande de réadmission est faite par la police de l’air et des frontières (PAF) dès la garde à vue, et à Hendaye, la préfecture démarre une procédure de réadmission dès la notification de l’arrêté de reconduite à la frontière.

Mais, dans la plupart des centres de rétention, une interpellation des autorités – préfecture ou PAF – par un avocat ou la Cimade est nécessaire pour que la procédure de réadmission soit mise en œuvre : c’est le cas par exemple à Nice, Rivesaltes, Paris ou Lyon. Les seules déclarations ou pièces fournies par l’étranger ne suffisent pas pour faire démarrer la procédure. Il s’agit alors de rassembler des documents faisant état du transit ou du séjour de la personne dans un autre État membre et de les transmettre à l’administration qui suit la procédure d’éloignement pour qu’elle saisisse l’État requis.

Souvent, pour convaincre l’administration, il faut en plus insister sur la volonté de la personne de rejoindre sa famille, de retrouver un travail, … Malgré cela, certaines préfectures ne transmettent pas la demande de réadmission ou hésitent à le faire, faute de critères précis (à Versailles par exemple). A Rivesaltes, la PAF ne transmet plus les demandes de réadmission des personnes qui ne sont « qu’en cours de procédure de demande de titre de séjour en Espagne ». A l’inverse, à Coquelles, les demandes de réadmission sont faites quasi systématiquement.

Disparités européennes

A ce caractère aléatoire de la saisine de l’État requis par l’administration française, il faut ajouter que les étrangers concernés ne sont jamais (ou sont mal) informés de la demande, si elle a été faite, ou de son issue quand elle est refusée. Il n’existe pas davantage de règles concernant les pièces à produire à l’appui de la demande faite à l’État requis. Les accords de réadmission se bornent à mentionner un « permis de séjour en cours de validité ». L’absence d’uniformité des différents titres de séjour en Europe et les difficultés à connaître et comprendre les législations des autres États membres de l’Union sont à l’origine de beaucoup de confusion et souvent de la rétention indue de personnes en situation régulière.

Par exemple, les étrangers en possession d’un « resiguardo » (document prouvant le dépôt d’une demande de titre de séjour en Espagne) étaient réadmis jusqu’en 2001 ; puis le changement législatif en Espagne a supprimé cette possibilité. De manière surprenante, à Coquelles, les étrangers ont plus de chance d’être réadmis en Espagne lorsqu’ils apportent la simple preuve de leur transit que quand ils prouvent le commencement de démarches administratives, voire leur situation régulière. Le Portugal, quant à lui, délivre une carte de séjour valable un an, « permiso de residencia », mais n’accepte pas de réadmettre les personnes qui le possèdent. La police italienne exige désormais des documents originaux pour la réadmission alors qu’auparavant, elle réadmettait des personnes sur la base des photocopies. Cela rend plus compliqué l’établissement de la preuve de la situation régulière et interroge sur l’interprétation des textes en vigueur par les autorités en charge de la mise en œuvre de la procédure.

Au bon vouloir des États

Après la transmission de la demande de réadmission à l’État requis, la réponse intervient à l’issue d’un temps plus ou moins long. Pendant cette attente, il est difficile (sauf à Coquelles) pour l’étranger concerné, son conseil ou la Cimade de savoir à quel stade en est la procédure. Il est surprenant de constater que si l’Allemagne répond très rapidement quand les personnes sont retenues à Coquelles (la réponse est connue à l’issue de la garde à vue), à Hendaye (48 heures) ou à Lyon (quelques jours), elle met une dizaine de jours lorsque les demandes émanent de Rivesaltes. Les réponses émises par l’Espagne interviennent immédiatement pour les personnes retenues à Lyon et en trois jours pour Rivesaltes. Elles sont souvent positives. A l’inverse, depuis le centre de rétention de Nice, très peu de demandes de réadmission aux autorités espagnoles aboutissent, et depuis Hendaye, aucune, les personnes retenues étant refoulées d’Espagne. La Grande-Bretagne et les Pays-Bas répondent rarement dans le délai des trente-deux jours maximum de la rétention administrative. Les autorités hollandaises ne réadmettent pas de personnes ayant simplement transité sur leur territoire. Depuis Nice, Rivesaltes et Hendaye, le Portugal répond dans des délais très longs. Les demandes de « réadmission-Dublin » pour les demandeurs d’asile vers l’Autriche aboutissent généralement très rapidement, notamment pour les Tchétchènes. A Versailles et Nanterre, les demandes de réadmission n’aboutissent tout simplement jamais.

Les préfectures réagissent différemment à ces délais de réponse variables : certaines entament des démarches en parallèle pour renvoyer les personnes dans leur pays d’origine (voir plus loin l’articulation entre la réadmission et le renvoi dans le pays d’origine), d’autres font des demandes de prolongation de la rétention, ou parfois, faute de réponse, les étrangers sont libérés. A Hendaye, Versailles et Nanterre, c’est un retour systématique dans le pays d’origine s’il est possible avant la fin de la rétention sans attendre la réponse des autorités requises pour la réadmission et sans se préoccuper de la situation des intéressés. Dans le cas de demande de « réadmission-Dublin », ce renvoi dans le pays d’origine est une grave atteinte au droit d’asile : l’histoire suivante en est une triste illustration.

A Hendaye, Monsieur X, sa femme et leur fille âgée de sept ans, de nationalité chinoise, se sont faits interpeller lors d’un contrôle d’identité. Monsieur et Madame ont fait l’objet d’arrêtés de reconduite à la frontière le 3 novembre 2003. L’ensemble de la famille arrivée dans le cadre d’un voyage organisé, tentait de trouver refuge en Europe afin d’échapper à des persécutions dans leur pays d’origine, étant de confession protestante. Lors de leur interpellation, ces personnes avaient chacune en sa possession un passeport à son nom ainsi qu’une photocopie d’un autre passeport et d’un visa (en cours de validité) apposé par les autorités autrichiennes. N’ayant que des photocopies, leur séjour a été considéré comme irrégulier.

Dans les quarante-huit heures de son placement en rétention, la famille a formulé son souhait de déposer une demande d’asile auprès de la Cimade. Des formulaires OFPRA lui ont donc été remis. Parallèlement, des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière ont été déposés au tribunal administratif de Pau qui les a confirmés. Suite à la volonté des personnes d’introduire une demande d’asile, la préfecture a demandé leur réadmission aux autorités autrichiennes sur la base de la convention de Dublin, reconnaissant ainsi la validité des documents photocopiés qui, non seulement attestaient que la famille était passé par l’Autriche, mais les mettaient également en situation régulière. Un avion à destination de la Chine était prévu pour le 9 novembre 2003. A cette date, n’ayant aucune réponse des autorités autrichiennes, la préfecture a mis les arrêtés de reconduite à la frontière à exécution, sans procéder à l’enregistrement de la demande d’asile.

A Nice et Lyon, quand une demande de réadmission est en cours, la préfecture fait une demande de prolongation de la rétention. A Rivesaltes, à l’issue de la première prolongation, s’il n’y a pas de réponse de l’État requis, la préfecture procède au renvoi dans le pays d’origine. A Coquelles, lorsque la préfecture sollicite la prolongation de la rétention au motif qu’elle attend une réponse à une demande de réadmission, le juge des libertés et de la détention exige qu’elle produise les preuves de ses diligences ; à défaut, il refuse la prolongation et la personne est libérée. Dans tous les cas, la préfecture libère les personnes quand, à l’expiration de la durée maximum de rétention, il n’y a toujours pas de réponse à la demande de réadmission.

L’espoir d’un éloignement moins tragique

De nombreux étrangers dont la famille vit dans un autre État européen, ou qui y ont un contrat de travail sont renvoyés dans leur pays d’origine parce que les justificatifs ont été trop longs à réunir ou que la réponse de l’État requis a trop tardé.

Toutes ces imprécisions dans la mise en œuvre de la réadmission privent la plupart du temps les étrangers concernés de moyen de recours. Le plus souvent, ils ne peuvent qu’attendre une hypothétique réponse, spectateurs d’une procédure que rien n’encadre.

La réadmission est rappelée dans le droit français à l’article 33 de l’ordonnance du 2 novembre 1945. A l’article 35 bis de ce même texte, elle est prévue comme l’une des mesures d’éloignement du territoire français qui peut donner lieu à un placement en rétention administrative, lorsque son exécution ne peut être immédiate. Dans la pratique, la réadmission est souvent une mesure qui vient s’ajouter à une procédure de reconduite à la frontière plus « classique », vers le pays d’origine de l’intéressé.

La réadmission, qui apparaît dans bien des cas aux personnes concernées comme un éloignement moins tragique que le retour dans le pays d’origine, notamment lorsqu’elles espèrent retrouver de la famille dans l’État européen où elles espèrent être renvoyées, est alors demandée « en plus » de l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière qui mentionne le pays d’origine comme destination. Les deux mesures deviennent alors cumulatives. Or la procédure et les voies de recours concernant les décisions de renvoi dans le pays d’origine sont bien rodées, à la différence de celles relatives à la réadmission. De ce fait, dans la plupart des cas, le renvoi dans le pays d’origine prime sur la réadmission, au détriment de l’intérêt des personnes concernées.

Les seuls textes relatifs au choix entre ces deux procédures sont anciens et non contraignants : il s’agit de deux circulaires du ministère de l’intérieur [3] qui vantent la « souplesse » de la procédure de réadmission en tant qu’elle déroge à de nombreuses garanties pour les étrangers concernés. Notamment, il n’existe pas de délai pendant lequel la mesure ne peut être exécutée (24 heures à l’époque de ces circulaires, quarante-huit heures aujourd’hui pour l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière). De surcroît, il n’est pas prévu de recours suspensif contre la décision de remise aux autorités d’un État membre. L’absence de recours effectif dans le cadre des réadmissions est donc présentée comme normale. C’est même un gage d’« efficacité ».

Une procédure très peu utilisée

Malgré ces instructions, la procédure de réadmission de l’article 33 de l’ordonnance est très peu utilisée, sauf à Hendaye où tous les demandeurs d’asile qui ont transité par un autre État partie au règlement « Dublin » sont réadmis sur cette base, et à Lyon. La plupart des réadmissions se font suite à la notification d’un arrêté de reconduite à la frontière, assorti d’une décision fixant le pays de renvoi qui précise « toute destination où la personne est admissible ». Il s’agit alors, pour l’étranger concerné, de faire la preuve, depuis le lieu où il est retenu, qu’il peut être réadmis dans un État membre.

On l’a vu, les recours contre les décisions de refus de réadmission ne sont pas aisés : il n’existe pas de recours suspensif et la décision de refus est une décision étrangère qui n’est pas toujours notifiée à l’intéressé. Une voie de recours plus facile à mettre en œuvre consiste à attaquer la décision préfectorale française qui fixe le pays de destination [4] devant le tribunal administratif.

C’est ainsi que le tribunal administratif de Montpellier s’est prononcé à deux reprises sur l’articulation entre la réadmission dans un État européen et le renvoi dans le pays d’origine : le 14 mars 2003, il a annulé un arrêté fixant le pays d’origine comme pays de destination car l’étranger apportait la preuve de sa situation régulière en Espagne ; le 28 novembre 2003, le même tribunal a annulé une autre décision fixant le pays d’origine comme pays de destination alors que l’intéressé avait demandé sa réadmission en Slovaquie (qui ne fait pas partie de l’espace Schengen mais avec laquelle la France a un accord de réadmission), pays dans lequel il était en situation régulière. La décision a été annulée parce que la préfecture ne faisait pas la preuve que la demande de réadmission avait bien été entreprise.

La procédure de réadmission, si elle repose sur des éléments tangibles, primerait donc sur le renvoi dans le pays d’origine. Ainsi, le juge administratif redonnerait un peu de poids à la procédure de remise aux autorités compétentes d’un État membre qui est trop souvent perçue comme une option, avec ses avantages économiques, mais non comme une priorité dans l’intérêt des individus qu’elle concerne. ;