Le grand bond en arrière

L’objectif d’une immigration choisie tel qu’il a été formalisé dans la loi adoptée le 24 juillet 2006 n’a rien de nouveau, quoi qu’en disent ses promoteurs : l’analyse des discours tenus tout au long du vingtième siècle suffit à montrer que la distinction entre « étrangers désirables » et « étrangers indésirables » est aussi ancienne que la politique d’immigration [1]. On voudrait ici s’attarder non pas sur le langage de l’utilitarisme migratoire mais plutôt sur les pratiques que ces discours ont engendrées tout au long du siècle passé. De ce point de vue, la période immédiatement postérieure à 1945 est particulièrement riche d’enseignements car c’est à cette époque qu’a pu être mis en œuvre le projet, élaboré durant l’entre-deux-guerres, d’une planification de l’immigration par nationalité et par secteur d’activité. Pour comprendre la particularité de cette expérience française par rapport à celle qu’ont connue les États-Unis après la Première Guerre mondiale, il faut cependant commencer par revenir sur le lien indissociable que l’administration a su constituer dès la fin du XIXe siècle entre la carte de séjour et l’autorisation de travail

C’est la loi du 8 août 1893 qui, sous couvert d’obliger les étrangers à se faire enregistrer dans leur commune de résidence, a établi pour la première fois que le droit au séjour des étrangers devait être conditionné à l’occupation d’un emploi. Mais à l’époque, les migrants sont soumis à un régime de déclaration encore relativement peu contraignant : le défaut de déclaration n’est passible que d’une faible amende, et les effectifs de police chargés de faire respecter cette obligation sont loin d’être suffisants. Un observateur de l’époque relève qu’en 1900, le nombre de déclarations enregistrées atteint à peine 19 000 et il est de 27 000 en 1910 [2]. C’est en réalité la Première Guerre mondiale qui constitue le véritable tournant conduisant à la généralisation d’une « immigration choisie » en France. La mise en place d’une économie de guerre et la création d’une carte d’identité, en 1917, placent l’État en position de sélectionner la main-d’œuvre qui manque aux entreprises. Mais par la création, en 1924, de la Société générale d’immigration (SGI), les organisations patronales obtiennent la possibilité de sélectionner les travailleurs dont les usines ont besoin : un centre de sélection des travailleurs étrangers est ouvert à Toul, en Meurthe-et-Moselle, par où passent tous les migrants venus d’Europe de l’Est. Par le biais de la SGI, les patrons français parviennent même à convaincre le gouvernement polonais de les autoriser à se rendre sur place afin de sélectionner par leurs propres moyens les candidats au départ [3].

Enrôlement forcé

À l’époque, la mission de la SGI est de recruter des candidats pour les métiers dont l’économie nationale a besoin, là où les conditions de travail sont les plus dures : dans les mines, le travail agricole et dans les usines métallurgiques. Pour les autres, ceux qui arrivent par leurs propres moyens, le dispositif de la carte d’identité limitée à une profession et à un département permet de les contraindre à s’orienter également vers les segments les plus « déficitaires » du marché du travail. Lorsque la Seconde Guerre mondiale éclate, la nécessité de mobiliser les étrangers pour offrir aux industriels la main-d’œuvre qui leur fait défaut, se confirme. La « loi » du 27 septembre 1940 stipule que tous les étrangers de 18 à 55 ans, « en surnombre dans l’économie nationale » peuvent être mis à la disposition des employeurs et placés sous le régime d’exception du « travail obligatoire ». Cet enrôlement forcé des étrangers dans l’économie de guerre reste encore aujourd’hui peu connu, alors que cet épisode constitue une étape importante dans l’histoire des pratiques de l’utilitarisme migratoire.

À la Libération, les besoins de la reconstruction font revenir au premier plan le souci d’une immigration choisie. En mars 1945, le général de Gaulle annonce devant l’Assemblée consultative un vaste plan destiné à « introduire au cours des prochaines années, avec méthode et intelligence, de bons éléments d’immigration dans la collectivité française ». Le cadre juridique instauré par l’ordonnance du 2 novembre 1945 proscrit finalement toute distinction entre étrangers, mais nombre d’experts et de hauts fonctionnaires restent convaincus de la nécessité de séparer le « bon grain de l’ivraie ». Ainsi, Georges Mauco, l’auteur de l’une des premières thèses sur l’immigration en 1932, continue à défendre l’idée d’une distinction entre « immigration voulue » et « immigration imposée », autrement dit entre travailleurs et réfugiés. Avec Alfred Sauvy, qui vient d’être nommé directeur de l’Institut national d’études démographiques (Ined), il préconise un « plan démographique » qui consiste à projeter une répartition de l’immigration sur l’ensemble du territoire, en instaurant pour chaque département un « seuil » au-delà duquel l’assimilation ne peut, selon eux, réussir.

Dans le contexte de la Reconstruction, l’immigration choisie telle que se la représentent les experts démographes, se conçoit selon le critère de la nationalité et celui de la profession. C’est d’ailleurs pour répondre à cette double préoccupation que l’Office national d’immigration (Oni) est placé, à partir de mars 1946, sous la tutelle du ministère de la population. Cette dualité administrative vise à favoriser l’entrée de travailleurs étrangers qui puissent à la fois répondre aux besoins des entreprises et se fondre dans une hypothétique identité française. Dans l’esprit des démographes de l’après-guerre, il existe une hiérarchie des étrangers selon leur capacité d’assimilation, opposant les populations du Nord de l’Europe à celles du Sud, moins désirables. Mais très vite, à défaut de pouvoir compter sur un accord avec les Pays-Bas, les hauts fonctionnaires du ministère de la population préconisent un appel à l’immigration italienne qui leur apparaît comme la seule possibilité de limiter les « conséquences démographiques » engendrées par la libre circulation entre la France et l’Algérie. Le choix d’installer à Turin puis à Milan la principale mission de recrutement de l’Oni en est une illustration. Un accord est signé à Rome le 21 mars 1947 pour formaliser les intérêts que chacun des deux États entend retirer d’une migration italienne vers la France. Le gouvernement italien s’engage à fournir 200 000 travailleurs pour l’industrie et l’agriculture mais obtient en échange que ses ressortissants puissent transférer de 20 à 40% de leur salaire et bénéficier de la totalité des allocations familiales, même lorsque la famille du travailleur est restée en Italie.

Pouvoir choisir les plus qualifiés

L’État italien obtient également que ses propres représentants soient chargés de recruter et d’envoyer au centre de Milan les candidats pour l’émigration en France. Ce dispositif est cependant très vite contesté par les représentants des employeurs français qui se plaignent d’être privés des travailleurs les plus qualifiés. Aux termes d’un accord signé le 3 février 1948, ils sont finalement autorisés à accéder aux offices du travail de chaque province italienne afin d’opérer un recrutement direct. Mais pour beaucoup de chefs d’entreprise, la procédure reste encore trop compliquée et trop coûteuse, comparée à une sélection qui se ferait sur place. En novembre 1948, les pouvoirs publics suppriment le visa consulaire pour les Italiens séjournant en France moins de trois mois, ce qui facilite considérablement les migrations tournantes et accroît les possibilités de contournement de la législation sur l’entrée et le séjour. À l’époque, la possibilité d’une régularisation sur place constitue, pour les entreprises, le plus sûr moyen de pratiquer l’immigration choisie sans prendre le risque de financer l’acheminement d’un travailleur dont elles devront peut-être se débarrasser par la suite. En 1950, la part des régularisations par rapport au nombre d’étrangers entrés en France atteint déjà plus de 48% et annonce l’échec du projet gouvernemental d’une sélection bureaucratique à distance de l’immigration.

Dans un contexte de pénurie de main-d’œuvre que Louis Chevalier décrit comme « une véritable chasse à l’homme » [4], une deuxième tentative d’organiser l’immigration choisie est amorcée par le ministère de la population à la fin de l’année 1948 : cette fois, il s’agit d’organiser l’immigration de « personnes déplacées » installées dans les zones occupées d’Allemagne et d’Autriche. Provenant pour la plupart d’Europe centrale, ces « personnes déplacées » présentent le triple avantage de constituer un réservoir de main-d’œuvre utile, de former une population considérée comme « assimilable » et de n’être défendues par aucun État.

Mais cette expérience baptisée « Plan culture famille » se heurte bientôt aux responsables d’exploitation qui se plaignent auprès du ministère du travail en réclamant le recrutement de célibataires qualifiés pour certains travaux et non choisis seulement pour leur origine nationale. L’opération qui a été menée avec beaucoup de retentissement est donc interrompue en juin 1950 et n’aura bénéficié en trois ans qu’à un peu plus de 10 000 « personnes déplacées ». Une nouvelle fois, le projet de sélectionner dans le pays de départ des travailleurs en fonction d’hypothétiques besoins du marché du travail français se heurte à la défiance que les acteurs privés entretiennent à l’égard de l’État en matière de sélection de la main-d’œuvre.

Une troisième tentative d’immigration choisie intervient à la même époque, lorsque les hauts fonctionnaires du ministère de la population parviennent à imposer une planification des opérations de recrutement effectuées par l’Oni : tous les trimestres, une évaluation statistique des besoins en population étrangère, par secteur d’activité et par nationalité, est transmise à la direction de l’Office. Pour l’année 1952, il est par exemple prévu d’introduire 10 000 travailleurs étrangers dans l’agriculture parmi lesquels 7 500 Italiens, 1 500 Allemands, 500 Espagnols et 500 Néerlandais, ainsi que 4 000 travailleurs étrangers dans les Houillères dont 3 750 Italiens et 250 Allemands [5]. On retrouve là une dimension essentielle du sens commun bureaucratique qui consiste à associer à chaque origine nationale un tempérament et, par voie de conséquence, une profession ou un secteur d’activité qui lui serait prédestiné. Pourtant, ce « plan démographique » pour une immigration choisie imaginé par les experts démographes est mis en échec, sous l’effet conjugué de deux tendances : l’arrivée continue de migrants en provenance d’Algérie et l’essor des régularisations.

De 1950 à 1955, l’immigration organisée par l’Oni a été relativement restreinte en raison du ralentissement global de l’activité économique, alors que les secteurs déficitaires en main-d’œuvre (agriculture et bâtiment) ont eu massivement recours à des travailleurs en provenance d’Algérie. Lorsque la reprise économique se confirme et que les pénuries de main-d’œuvre s’accentuent, les représentants du patronat obtiennent des pouvoirs publics de nouvelles mesures : la circulaire du 18 avril 1956 encourage les services de la main-d’œuvre à contourner le monopole de l’ONI et à accueillir favorablement toute demande de régularisation. Dès lors, il n’est plus question de sélectionner l’immigration par nationalité ou par profession, mais de répondre aux aléas de la conjoncture économique, en entérinant a posteriori le recrutement par les entreprises de travailleurs en situation irrégulière. L’admission au séjour des étrangers en France devient alors subordonnée à la situation de l’emploi, grâce au lien de dépendance instauré entre carte de séjour, autorisation de travail et contrat de travail.

Dans le contexte de la Libération, les associations de défense de l’immigration fédérées au sein du Centre d’action et de défense des immigrés (Cadi) [6] avaient obtenu des pouvoirs publics que tout travailleur étranger en France puisse bénéficier d’un droit au travail indépendant de la durée du contrat qui le lie à son employeur, c’est-à-dire d’une carte de travail de trois ans. Mais le « principe de protection » de la main-d’œuvre nationale a très vite pris le pas sur toute autre préoccupation : à peine un an après l’entrée en vigueur des premières cartes de travail, tous les étrangers, même ceux introduits par l’Oni, sont mis en possession d’une carte temporaire de six mois, délivrée après un examen rigoureux de la situation du marché du travail dans la profession et le département considérés [7].

C’est cette assignation à un statut de « travailleur temporaire » qui va permettre aux agents de l’administration d’œuvrer à la reproduction d’une immigration choisie qui ne fasse pas concurrence aux travailleurs français. Mais le souci de protéger la main-d’œuvre nationale bénéficiera également aux « Français musulmans d’Algérie » dont la venue en nombre en métropole remettra en cause le « plan démographique » imaginé par les experts de l’Ined.

Lier séjour et travail

Il n’est pas inintéressant de se replonger dans cette période de l’après-guerre pour remettre en perspective les annonces de Nicolas Sarkozy plaidant pour une immigration choisie. Dans l’exposé des motifs de la loi de 2006, le législateur évoque une « ouverture encadrée de l’immigration de travail » qui n’est pas sans rappeler la méthode de planification de l’immigration telle qu’elle a été promue après la Libération. De même, on assiste, avec cette réforme, à un resserrement considérable du lien entre séjour et travail : les titulaires d’un contrat à durée déterminée de moins de douze mois se voient attribuer une carte portant la mention « travailleur temporaire » dont la durée est la même que celle du contrat, sans aucune garantie de renouvellement [8].

Le retour sur la période de l’immédiat après-guerre montre que la mise en place de telles restrictions a généralement pour principale conséquence la démultiplication du nombre d’étrangers en situation irrégulière. Enfin, le dernier volet de cette prétendue nouvelle politique d’immigration choisie consiste à empêcher les travailleurs étrangers d’accéder à un statut stable pour les contraindre à plus de docilité et là aussi, la recette est ancienne. En juillet 1951, le ministère de l’intérieur s’adressait en ces termes aux préfectures : « Les étrangers qui remplissent les conditions d’âge et de séjour en France pour prétendre au bénéfice de la carte de résident privilégié ne peuvent être admis dans cette catégorie que s’ils présentent toutes les garanties nécessaires sur le plan conduite et moralité, ainsi qu’au point de vue national. Il ne saurait être question, en particulier, d’attribuer la carte de résident privilégié aux étrangers sur le loyalisme desquels vous êtes amenés pour des motifs déterminés, à émettre de sérieuses réserves, bien que, par ailleurs, ils ne se soient pas signalés défavorablement. Je vous invite donc instamment, lorsque vous ne possédez pas de renseignements suffisants sur le compte des étrangers qui sollicitent l’octroi de cette carte, à faire effecteur une enquête approfondie à leur sujet . » [9]

Cinquante cinq ans plus tard, le ministre de l’intérieur soumet l’obtention de la carte de dix ans à une « condition d’intégration renforcée » : l’étranger devra montrer son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française. L’enquête de voisinage sur le loyalisme de l’étranger a laissé la place au contrat d’accueil et d’intégration mais la logique bureaucratique reste la même : trier les étrangers pour qu’ils répondent au mieux aux aléas des besoins du marché du travail, en restreignant toujours davantage leur droit à un statut stable. Sous son apparence novatrice, le projet d’immigration choisie s’avère finalement n’être qu’un grand bond en arrière.