Résolution sur l’emploi des ressortissants de pays tiers : Des principes… selon ses besoins

Les lois nationales de tous les États membres de l’Union européenne subordonnent l’accès au travail des étrangers non communautaires à la situation du marché du travail. Destinée à protéger l’emploi des nationaux – et en vertu de l’égalité de traitement imposée par le traité de Rome, des ressortissants communautaires – cette politique n’empêche cependant pas d’adapter les flux d’immigration aux nécessités de l’économie des États membres. En bloquant l’immigration légale de nouveaux travailleurs étrangers, elle leur laisse en effet la possibilité, par le biais de dérogations ou de mesures de régularisation, d’entrouvrir les vannes au gré des besoins de main-d’œuvre.

Cette politique protectionniste fondée sur la « préférence nationale » s’applique également au niveau de l’Union européenne. En juin 1994, les gouvernements des États membres de l’Union adoptaient une « résolution concernant la limitation de l’admission à des fins d’emploi de ressortissants de pays tiers » [1]. Comme les autres actes à caractère intergouvernemental adoptés dans le cadre du troisième pilier du traité d’Union [2], cette résolution, si elle ne revêt pas de caractère contraignant, est censée orienter les politiques menées par les états membres. Elle est à cet égard significative de l’attitude des gouvernements face à l’immigration de main-d’œuvre. Constatant qu’aucun des États ne mène une politique d’« immigration active », à cause des taux de chômage élevés qui affectent le marché du travail, elle prétend organiser la mise en œuvre d’une « préférence communautaire à l’emploi » et préconise le maintien – voire, le cas échéant, le renforcement – des mesures de restrictions à l’admission, à des fins d’emploi, de ressortissants de pays tiers. On pourrait s’interroger sur la nécessité d’entériner, par un acte intergouvernemental, des pratiques déjà bien établies dans les États membres, si après l’exposé de cet objectif : « les États membres refusent l’entrée sur leur territoire des ressortissants de pays tiers à des fins d’emploi », la résolution n’abordait la question des exceptions au principe.

Dérogations à la carte

Un important développement est en effet consacré aux circonstances dans lesquelles les États peuvent déroger à ce principe, ainsi qu’aux conditions qui doivent entourer ces dérogations. On comprend alors que l’un des buts, peut-être le principal, de la résolution de juin 1994, est d’encadrer les inévitables entorses à la règle de la préférence communautaire que les réalités économiques amènent nécessairement les États à effectuer. Car la protection de l’emploi national n’a jamais empêché, même en période de crise, qu’il soit fait appel à l’immigration. Sont ainsi prévues différentes situations où des ressortissants de pays tiers peuvent être admis à titre temporaire à des fins d’emploi dans les États de l’Union : saisonniers, stagiaires, « personnel clé » transféré temporairement.

Mais la résolution envisage également, comme pouvant justifier l’embauche de migrants non communautaires, le cas où un employeur est confronté à l’« indisponibilité à court terme d’une offre de main-d’œuvre sur le marché national ou communautaire du travail, qui porte sérieusement préjudice au fonctionnement de l’entreprise ou à l’employeur lui-même ».

L’intention est transparente : dans un contexte protectionniste, les États ferment a priori leurs portes à l’immigration salariée ; mais ils se réservent la faculté d’y recourir si besoin est.

Suivent, dans la même résolution, les règles à respecter pour le recrutement de ces étrangers exceptionnellement admis à travailler dans l’un des États membres : toute admission au travail d’un ressortissant d’un pays tiers sera subordonnée à une autorisation préalable, et la durée maximum du recrutement sera de six mois pour les saisonniers, d’un an pour les stagiaires, de quatre ans pour les étrangers admis à des fins d’emploi. Il est toutefois indiqué que ce délai peut être prolongé pour ces derniers « mais uniquement si (…) ils répondent toujours aux critères appliqués initialement lors de la décision relative à leur admission à un emploi » (c’est-à-dire, en clair, si le poste ne peut toujours pas être pourvu par un national ou un communautaire).

Il n’est pas anodin de relever que, dans la plupart des réglementations nationales des États membres, l’accès à une stabilisation du droit au séjour est ouvert à partir de cinq ans de résidence sur le territoire. En limitant à quatre années la durée des recrutements des travailleurs admis à fins d’emploi, la résolution organise à titre préventif les obstacles à leurs prétentions éventuelles de se fixer durablement dans l’État d’accueil.

Les états d’âme du Conseil de l’Europe

Comme en réponse à cette résolution des gouvernements de l’Union européenne, une réflexion s’est engagée au sein du Conseil de l’Europe (qui réunit trente-huit pays, dont tous les États de l’Union ainsi qu’un bon nombre de pays d’Europe centrale et orientale) afin de définir des lignes directrices relatives à la protection juridique du travailleur migrant temporaire [3]. Ces lignes directrices visent à inspirer le traitement des travailleurs migrants temporaires par les États dans lesquels ils sont admis à exercer une activité. Elles concernent notamment le droit à l’égalité de traitement avec les travailleurs nationaux en matière de rémunération, de conditions de travail et de protection sociale.

L’objectif du Conseil de l’Europe est d’encadrer les conditions de recrutement et de travail dans les états d’accueil des migrants temporaires afin d’éviter l’utilisation abusive qui pourrait être faite, par certains employeurs, des brèches ouvertes par les législations nationales.

Ainsi, une définition trop floue de la notion de stagiaire peut se traduire par l’exploitation d’étrangers pour des tâches qui ne s’apparentent à des « stages » qu’au regard de leur très faible rémunération.

De même, la possibilité de renouveler indéfiniment les contrats des saisonniers, tout comme l’embauche, pour des périodes très courtes, d’étrangers admis sur le territoire sous couvert de visas touristiques sont autant de moyens qui permettent de détourner la législation du travail et d’exploiter des travailleurs volontairement maintenus en situation précaire.

En cherchant à moraliser ces pratiques, le Conseil de l’Europe répond à un souci louable, celui de protéger les travailleurs migrants. C’est ainsi qu’on trouve, dans les lignes directrices qu’il propose, des références aux garanties qui doivent être offertes aux travailleurs migrants temporaires : droit de sortie du pays d’origine et droit à y être réadmis, gratuité du recrutement, droit de transférer leurs gains, droit à une protection sociale…

Mais les orientations du Conseil de l’Europe s’inscrivent dans une logique qui rejoint celle de la résolution sur l’emploi des États de l’Union. Jugeant inéluctables les migrations de travail, il adapte les principes qu’il avait déjà posés pour le respect des droits des migrants (cf. note 2) au contexte de la « préférence européenne » voulue par les pays recruteurs de main-d’œuvre.

Car si certains des travailleurs temporaires définis par le Conseil correspondent bien au profil désigné par ses lignes directrices, par exemple des travailleurs sur emploi spécifique (hommes d’affaires, ingénieurs, chercheurs) ou certains stagiaires professionnels dont le déplacement répond au besoin de compléter une formation, d’autres au contraire ne sont « temporaires » qu’à défaut de pouvoir s’installer durablement dans les États d’accueil en raison des lois régissant l’immigration salariée.

Les lignes directrices du Conseil résonnent, sur cette question, comme en écho à la résolution de juin 1994 : ainsi, elles rappellent par exemple que les pays d’accueil doivent réserver l’embauche de travailleurs qualifiés aux cas où leurs compétences sont introuvables sur le marché national et où leur absence peut porter préjudice à l’économie nationale.

De même, posant le principe selon lequel le travailleur migrant temporaire ne peut pas prétendre au regroupement familial, le Conseil justifie la nécessité d’autoriser les transferts de salaires par le souci d’éviter que la famille du travailleur ne soit, dans le cas contraire, tentée de le rejoindre pour bénéficier d’avantages sociaux.

Ces lignes directrices du Conseil de l’Europe reflètent les préoccupations des États qui le composent. D’une part elles traduisent, comme on l’a vu, la volonté des États pourvoyeurs d’emplois, ou pouvant à terme le devenir, d’encadrer strictement l’immigration temporaire de main-d’œuvre pour éviter qu’elle ne se transforme en immigration de longue durée.

Mais il est certain d’autre part que l’influence des pays de l’Est du continent, membres du Conseil, y est prégnante : leurs ressortissants sont directement concernés par l’appel de main-d’œuvre qu’une reprise de certains secteurs de l’économie serait susceptible de susciter chez leurs partenaires membres de l’Union européenne. Il importe donc pour eux que soient fixées des règles de bonne conduite dans le domaine, afin de garantir à leurs migrants des conditions correctes de travail et de rémunération.

Si elles se concrétisaient de manière plus formelle, les orientations du Conseil de l’Europe – qui n’ont à l’heure actuelle aucun caractère contraignant, ni même officiel – auraient l’avantage de tempérer quelque peu, à l’égard des migrants temporaires en provenance de l’Europe de l’Est, les effets de la résolution sur l’emploi. Elles n’auraient en revanche aucune influence sur le traitement que les États de l’Union européenne peuvent réserver aux ressortissants d’État son membres de la « grande Europe ». Ne risqueraient-elles pas alors d’officialiser une sorte de « préférence européenne » à deux étages ?