Article extrait du Plein droit n° 44, décembre 1999
« Asile(s) degré zéro »

Du provisoire par circulaires

Claire Rodier

Juriste, permanente au Gisti
Tout est fait, depuis une quinzaine d’années, pour éviter au maximum d’appliquer la Convention de Genève sur les réfugiés. Convention de Schengen, Convention de Dublin, jurisprudence restrictive de la Commission des recours des réfugiés et, avec la loi Chevènement du 11 mai 1998, création du très précaire « asile territorial », il s’agit de multiplier les obstacles qui permettront de ne pas accorder le statut de réfugié. L’exemple du Kosovo est, à cet égard, tout à fait significatif. Il a fallu une bonne quinzaine de notes, télégrammes, circulaires et instructions pour définir un statut « spécial Kosovars » alors qu’on pouvait penser que la loi française sur l’asile répondait parfaitement à la situation.

La Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés fait un peu penser à cette argenterie de famille qu’on ne sort avec précaution de son écrin que dans les grandes occasions, de crainte qu’une utilisation trop fréquente ne la ternisse. Depuis une quinzaine d’années, tout est fait, en France, pour ne pas trop l’user.

On commence par empêcher les candidats à l’asile d’accéder aux frontières : sans en être officiellement le but, c’est, depuis la Convention de Schengen et la loi du 26 février 1992, la conséquence des amendes imposées aux compagnies de transport responsables d’avoir convoyé des étrangers qui pourraient, une fois arrivés en Europe, se révéler demandeurs d’asile. S’ils parviennent à franchir cet obstacle, on cherche à éviter d’avoir à examiner leur requête. La Convention de Dublin, combinée avec des accords de réadmission vers certains pays considérés comme « sûrs », permet de les renvoyer en gardant la conscience tranquille.

Quand ils réussissent, malgré tout, à déposer une demande d’asile devant l’OFPRA(1), les demandeurs d’asile sont le plus souvent placés en situation d’accusés ayant à prouver qu’ils ne sont pas fraudeurs, qu’ils ont bien subi les persécutions qu’ils allèguent. Faute de quoi, le statut de réfugié leur sera refusé. Même si, à l’issue de ce parcours du combattant, il se révèle difficile de nier la véracité de leurs dires, il reste encore, pour rejeter leur requête, l’astuce de l’« agent de persécution » : dans une interprétation très restrictive de la Convention de Genève, la Commission des recours des réfugiés estime, avec des hésitations conjoncturelles, que ne répond à la définition du réfugié que la personne menacée de persécutions par les autorités étatiques ou, à tout le moins, lorsque l’auteur des menaces est une entité distincte de l’État, si celui-ci ne s’y oppose pas.

C’est d’ailleurs en s’appuyant sur cette interprétation que Jean-Pierre Chevènement a expliqué l’officialisation de l’asile territorial par la réforme, votée en mai 1998, de la législation sur les étrangers et de la loi sur l’asile : il s’agit de la « protection accordée par la France sous forme d’admission exceptionnelle au séjour, sur décision du ministre de l’intérieur après consultation du ministre des affaires étrangères, à un étranger dont la vie et la liberté sont menacées dans son pays […] lorsque ces menaces ou ces risques émanent de personnes ou de groupes distincts des autorités publiques de ce pays ».

Le ministre de l’intérieur ajoute, dans sa circulaire du 25 juin 1998 sur l’asile territorial dont cette définition constitue le préambule, que « cette notion est donc distincte de la notion de reconnaissance de la qualité de réfugié par l’OFPRA et la Commission des recours des réfugiés ». Outre la référence contestable(2) à l’auteur des menaces, on retient de

cette définition ministérielle, que l’asile territorial est accordé « sous forme d’admission exceptionnelle au séjour ».

Que faut-il comprendre par « exceptionnelle » ? Si la formule signifie qu’il s’agit d’une procédure permettant de déroger à toutes les règles habituelles, les ingrédients sont effectivement réunis : l’asile territorial est accordé de façon discrétionnaire, sous la seule responsabilité du ministre chargé de la police des étrangers ; celui-ci n’a pas à motiver ses décisions, et elles ne sont pas susceptibles de recours suspensif.

Si « admission exceptionnelle » veut dire statut précaire, c’est aussi le cas : l’étranger à qui est octroyé l’asile territorial reçoit une carte de séjour temporaire d’une validité d’un an, dont le renouvellement dépend du bon vouloir du ministre de l’intérieur. On est très loin du statut reconnu au réfugié « conventionnel » (par référence à la Convention de Genève), qui a droit à une carte de résident de dix ans, automatiquement renouvelable même s’il perd ou renonce à sa qualité.

Si, enfin, le ministre de l’intérieur voulait faire savoir qu’il ne serait fait que très parcimonieusement usage de l’asile territorial, la suite a démontré que la procédure était bien « exceptionnelle » à cet égard aussi, vu le petit nombre de bénéficiaires. Décidément, il n’est pas question, en institutionnalisant ce sous-statut, d’offrir une bouée de sauvetage aux déboutés de l’asile « conventionnel ». L’un et l’autre statuts se révèlent aussi difficiles à obtenir, tant l’administration française est prompte à voir dans tout étranger un fraudeur. Et la loi toute neuve sur l’asile territorial n’est pas destinée à servir plus que la vieille Convention de Genève.

Un cas d’école

Tel était le constat que l’on pouvait faire, presque un an après la réforme de la loi sur l’asile, lorsque éclata la crise des Balkans ou plutôt lorsqu’elle devint, au printemps 1999, visible aux yeux des Occidentaux à la suite de l’intervention de l’OTAN. Soudain, l’épuration ethnique dont étaient victimes les Albanais du Kosovo – dont certains, arrivés jusqu’en France au cours des mois précédents, avaient été, sans que personne ne s’en émeuve, déboutés par l’OFPRA et la Commission des recours – fut révélée à l’opinion, qui ne douta pas que l’exode massif auquel ils étaient contraints faisait d’eux des réfugiés.

Car c’est bien de réfugiés que lui parlait quotidiennement la presse, c’est bien le Haut commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR) qui se mobilisa pour eux, ce sont bien des camps de réfugiés qui furent édifiés à la hâte en Macédoine, en Albanie et au Monténégro.

Presque un cas d’école, donc. La France avait enfin l’occasion de se servir de sa loi sur l’asile récemment réformée et de faire honneur à sa réputation de terre d’accueil. L’intense couverture médiatique du conflit, sa proximité géographique, l’assuraient en outre du soutien d’une population souvent plutôt indifférente au sort des victimes des guerres, surtout lorsque les guerres sont lointaines et les victimes non européennes(3).

C’était compter sans l’attitude naturellement ambiguë du gouvernement français – quelle que soit sa couleur politique – lorsqu’il est question d’immigration ou d’asile. Au prétexte de ne pas donner l’impression d’accepter « le fait accompli des déportations perpétrées par les Serbes », le premier ministre déclarait dans un premier temps qu’il n’était pas question pour la France d’accueillir en nombre les Albanais du Kosovo, et qu’il était bien préférable pour ceux-ci de rester dans les pays limitrophes, afin de pouvoir retourner dès que possible chez eux.

Attitude de fermeté approuvée par l’opposition parlementaire(4). Les Kosovars qui s’entassaient dans des camps insalubres et sous-équipés ont sans doute moins apprécié cette sollicitude, traduite en langage administratif par un télégramme diplomatique du 26 mars enjoignant aux consulats français « la plus grande prudence dans la délivrance de visas à des ressortissants yougoslaves ayant quitté la Yougoslavie depuis le début du déclenchement des opérations militaires alliées », et leur recommandant de se montrer particulièrement attentifs « aux considérations d’ordre public et au risque migratoire élevé » […].

Une procédure « spéciale Kosovars »

Devant la multiplication des manifestations de solidarité (un numéro vert mis en place pour recevoir les appels de candidats à l’accueil de Kosovars aurait enregistré près de

450 000 coups de téléphone en neuf jours), le gouvernement a rapidement dû changer de ton et annoncer à la mi-avril que la France était finalement disposée à ouvrir ses portes aux réfugiés. Mais pas trop : entre 5 000 et 10 000, prévoit Bernard Kouchner, alors secrétaire d’État à la santé. Fin mai, la France en avait accueilli 3 500 (à la même époque, il y avait 12 000 réfugiés en Allemagne, 7 500 en Turquie et 745 000 en Albanie).

Pas n’importe qui : un télégramme diplomatique du 12 avril précise que, pour obtenir un visa d’entrée en France depuis l’Albanie, les candidats devaient disposer d’un passeport en cours de validité et d’un parent en France ayant produit une attestation d’accueil et la preuve de son séjour régulier.

Et pas n’importe comment. Alors que l’on aurait pu croire que la loi française sur l’asile répondait parfaitement à la situation, une procédure d’admission au séjour « spéciale Kosovars » est mise en place, qui fera l’objet d’une bonne quinzaine de notes, télégrammes, circulaires ou instructions ad hoc.

Cette procédure distingue selon que les Kosovars arrivent en France par leur propres moyens ou dans le cadre de convois officiels, organisés « sur la base du choix opéré [dans les camps] par le HCR parmi les réfugiés ». Dans le premier cas, il est prévu de leur délivrer des autorisations provisoires de séjour de trois mois, transformables, à l’issue de ce délai, en APS de six mois assorties d’une autorisation de travail et renouvelables. Dans le second, c’est une carte temporaire d’un an, donnant droit au travail, qui est octroyée à l’expiration du premier document valable trois mois. Il n’est pas exclu d’autoriser les bénéficiaires à travailler au cours de cette période initiale, s’ils sont en mesure de fournir « un contrat de travail, une déclaration d’engagement ou une promesse d’embauche ayant un caractère officiel ».

Et la Convention de Genève ? Elle n’est pas tout à fait oubliée, puisqu’une courte phrase indique parfois aux préfets, au bas d’une consigne ministérielle, qu’au cas où un Albanais du Kosovo souhaiterait déposer une demande d’asile politique auprès de l’OFPRA, ils doivent enregistrer normalement sa demande tout en le maintenant sous le régime des autorisations de séjour et de travail décrit plus haut. Autrement dit, sauf à être férus en droit français, la plupart des Kosovars ont été écartés du statut protecteur que confère la qualité de réfugié, faute d’avoir été informés qu’ils pouvaient y prétendre.

Silence sur la procédure de demande d’asile

Ainsi, dans un télégramme du 28 avril concernant l’accueil, dans des centres d’hébergement collectif, de Kosovars convoyés en France sous l’égide du HCR, le directeur des libertés publiques du ministère de l’intérieur invite les préfets à organiser une procédure simplifiée d’établissement des titres de séjour : il leur est demandé de pré-remplir, sur la base de listes qui leur ont été fournies, les autorisations provisoires de séjour nominatives avant d’envoyer un fonctionnaire faire signer, dans le centre d’hébergement même, ces APS à leurs destinataires.

Nulle part, dans cette procédure, destinée à éviter aux réfugiés d’avoir à se rendre en préfecture, n’est mentionnée la marche à suivre au cas où ils voudraient demander l’asile. Dans certains cas, l’administration aurait même tendance à les en dissuader. On a ainsi pu entendre, au guichet de certaines préfectures, que « pour les Kosovars il n’y a pas de formulaire OFPRA, c’est seulement l’APS de trois mois ». De la part des fonctionnaires, l’information n’est d’ailleurs pas forcément malveillante.

Le « statut Kosovar » n’est-il pas plus favorable que celui de demandeur d’asile, qui ne confère pas le droit au travail et débouche si souvent sur un rejet ? L’argument a d’ailleurs été repris par certaines associations surtout soucieuses d’offrir rapidement une sécurité juridique aux réfugiés qu’elles accueillaient.

De façon plus surprenante, il n’a pas été écarté par le HCR pour lequel le dispositif spécifique mis en place par la France pour les Kosovars n’a pas à être opposé au statut prévu par la Convention de Genève, qu’il est simplement venu compléter, en octroyant, notamment, des conditions plus favorables (le droit de travailler) aux demandeurs d’asile, et qu’il a même parfois pu remplacer provisoirement, « certains [pouvant] souhaiter souffler à leur arrivée avant de s’engager dans une procédure qui suppose, par exemple, qu’ils retracent leur parcours et donc les persécutions endurées »(5).

Certes. Mais les personnes évacuées vers la France « sous l’égide du HCR », n’auraient-elles pas pu bénéficier d’une procédure accélérée ? La Convention de Genève n’avait-elle pas, dans leur cas, vocation à s’appliquer de façon quasi-automatique, à l’instar de ce qui s’est passé à la fin des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt pour les réfugiés en provenance des camps du sud-est asiatique ? Était-il nécessaire de leur imposer la longue attente à l’issue incertaine, la douloureuse reconstitution de leurs tourments récents, le statut précaire qui sont devenus la règle pour les demandeurs d’asile en France ?

En leur reconnaissant immédiatement la qualité de réfugié, on leur aurait assuré la stabilité du séjour et la sécurité matérielle puisque ce statut ouvre droit à une carte de résident qui donne accès aux droits sociaux. Ce choix aurait en outre allégé le travail des préfectures qui ont dû gérer un dispositif complexe, sans pour autant alourdir celui de l’OFPRA : pour une fois l’éligibilité des demandeurs à la qualité de réfugiés ne faisait aucun doute. Il n’aurait pas non plus, contrairement à ce qui a été allégué, empêché le retour au Kosovo, dès que possible, de ceux d’entre eux qui l’auraient souhaité.

La précarité comme norme

Si les pouvoirs publics ont inventé un statut spécial pour les Kosovars, alors que toutes les circonstances étaient réunies pour que la Convention de Genève s’applique pleinement, c’est sans doute par réflexe : depuis longtemps, politique d’immigration et politique d’asile sont trop étroitement mêlées en France pour qu’on puisse envisager d’accorder, d’un seul coup, le privilège d’y résider durablement à quatre ou cinq mille réfugiés. S’agissant du séjour des étrangers, la précarité s’impose de plus en plus comme la norme (la « loi Chevènement » de mai 1998 n’a fait que renforcer la tendance en multipliant les cas de délivrance d’une carte de séjour temporaire).

Dès lors, on préfère, plutôt que d’appliquer une loi jugée trop généreuse, organiser du provisoire par circulaires. Décidément, la place de la Convention de Genève n’est même plus l’écrin au fond d’une armoire. Il est temps de la mettre au musée.


(1) A condition qu’elle n’ait pas été jugée « manifestement infondée » par le ministre de l’intérieur.

(2) Et d’ailleurs contestée : la circulaire fait, notamment sur ce point, l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat de la part de plusieurs associations.

(3) Symptomatique de cette compassion à deux vitesses, le témoignage du représentant d’une organisation humanitaire : « Au Zaïre, par exemple, nous avions eu affaire à 1,3 millions de réfugiés en deux jours. C’était beaucoup plus. Mais en même temps c’était plus facile. Avec une toile de plastique de quatre fois quatre mètres, un peu de nourriture, ils survivaient. Ils prenaient l’eau de la rivière, ils n’avaient pas besoin de toilettes. Ici, il faut des repas réguliers, de l’eau potable. Les gens ont besoin d’un minimum d’intimité. » (recueilli dans un camp en Macédoine par Libération, 6 mai 1999).

(4) Pour le RPR Pierre Lellouche « la pire des choses serait de ratifier l’opération de purification ethnique. […] toute cette opération de l’Otan n’a pour but que de ramener les réfugiés dans leur foyer » (cité par Libération, 6 avril 1999).

(5) Philippe Lavanchy, délégué pour la France du HCR, dans une tribune au Monde, 26 mai 1999.



Article extrait du n°44

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Dernier ajout : jeudi 3 avril 2014, 18:57
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