Article extrait du Plein droit n° 29-30, novembre 1995
« Cinquante ans de législation sur les étrangers »

Le moteur économique

Anicet Le Pors

Conseiller d’État. Ancien ministre. Ancien membre du Haut Conseil à l’intégration
La pression du Sud pauvre sur le Nord riche est la cause la plus couramment avancée pour expliquer les flux migratoires de travailleurs étrangers en direction des pays européens. Cette explication par l’offre n’a pas été vérifiée au cours des dernières décennies et elle demeure discutable ; c’est la demande qui a été et reste l’élément moteur de l’immigration. Au cours des cinquante dernières années, la main-d’œuvre immigrée a été un facteur structurel des systèmes de production dans les pays capitalistes développés d’Europe et plus particulièrement en France, même si son rôle a évolué avec la nature des combinaisons productives retenues dans chaque pays et au cours du temps.

Que ce soit pendant la période de relative stagnation jusqu’en 1955, pendant la croissance élevée de 1955 à 1973, ou en croissance faible depuis lors, le recours à la main-d’œuvre étrangère apparaît comme une donnée permanente de la réalité économique, même si le discours politique a changé au cours de ces décennies.

Au départ, l’ordonnance de 1945 se proposait d’assurer la maîtrise des entrées de travailleurs étrangers. Le premier Plan estimait que l’entrée de 150 000 travailleurs étrangers en France était indispensable pour assurer les tâches de la reconstruction et la production au cours des années suivantes. Cet appel était justifié structurellement par l’affaiblissement, jusqu’en 1965, de la part de la population active française dans la population totale pour diverses raisons (guerres, allongement des études, avancement de l’âge de la retraite, etc.). Mais, alors que d’autres pays européens avaient également recours à de la main-d’œuvre étrangère, les salaires qui étaient proposés à ces travailleurs, en Allemagne et en Suisse par exemple, étaient relativement plus élevés que ceux qui leur étaient offerts en France. La concurrence ne pouvait alors être soutenue qu’en tolérant une plus grande facilité d’entrée. Mais ces entrées se faisant souvent illégalement, elles donnaient lieu ensuite à des opérations de régularisation de grande ampleur, comme celles de 1973 et 1982 notamment.

Des flux d’entrée importants ont été observés depuis 1955 jusqu’à la crise pétrolière sans que l’ordonnance de 1945 joue véritablement le rôle qui lui avait été dévolu à l’origine. On peut ainsi caractériser la spécificité française : ouverture libérale à une main-d’œuvre étrangère peu qualifiée et mal rémunérée, correspondant à une combinaison productive associant cette main-d’œuvre à de grandes capacités productives mises en œuvre sur la base du modèle taylorien. D’où une participation particulièrement forte des étrangers dans la croissance de la population active totale, notamment dans les secteurs caractérisés par la combinaison capital-travail retenue : BTP, automobile, textile.

Cette caractérisation est surtout valable jusqu’à la crise pétrolière du milieu des années 1970.

Depuis 1975, la main-d’œuvre étrangère est particulièrement atteinte par le chômage en raison du ralentissement général de la croissance, mais aussi de la localisation sectorielle qui vient d’être évoquée, et de l’évolution technologique des processus de production. La population active étrangère a baissé de 1 512 240 en 1975 à 1 297 384 en 1990 avec une régression notable du nombre des ouvriers non qualifiés. Le nombre de travailleurs en situation irrégulière a probablement beaucoup augmenté, même si, par définition, on ne peut en donner une évaluation fiable.

Des enquêtes semblent indiquer que l’emploi illégal tend à devenir davantage le fait de petites ou moyennes entreprises que de sociétés importantes en raison du développement de la sous-traitance et de l’extériorisation générale des activités des entreprises. Mais l’emploi devient ainsi une source restreinte de l’immigration : alors qu’avant 1974 plus de 100 000 personnes par an étaient officiellement autorisées à occuper un emploi en France, ce flux a été ramené autour de 25 000 de 1975 à aujourd’hui (24 388 en 1993 sur un flux total d’immigration de 94 192 personnes) se répartissant entre ouvriers spécialisés (50 %), ouvriers qualifiés (31 %), techniciens et cadres (19 %).

Le rapport interministériel Immigration et développement économique et social avait mis en évidence, en 1976 [1], le caractère structurel de la main-d’œuvre étrangère dans l’économie française. Ces travaux ont trouvé un certain prolongement au sein du Haut Conseil à l’intégration créé en 1990, en particulier dans l’activité du groupe statistiques créé auprès de lui [2], et dans le cadre de rapports particuliers sur l’emploi des étrangers [3].

Croissance et modèle taylorien

De ces travaux, il ressort en premier lieu que le recours à la main-d’œuvre étrangère dépend des techniques de production mises en œuvre à l’initiative des dirigeants d’entreprises sous des motivations et des contraintes diverses : économiques, sociales, financières et juridiques qui varient d’un pays à l’autre. Au niveau macro-économique, il s’inscrit dans l’évolution du rapport capital/travail.

Or on a observé, dans les pays capitalistes européens, que le rapport : valeur ajoutée/capital, après avoir augmenté jusqu’à la fin des années 1960, avait diminué ensuite, traduisant une perte d’efficacité du capital et l’entrée dans une longue période de faible croissance et de sous-emploi.

La Fresque historique du système productif réalisée par l’INSEE dans les années 1970 avait bien montré, à cet égard, une évolution significative en faveur d’une plus grande intensité capitalistique du système productif avec, corrélativement, passage du suremploi au sous-emploi.

Lorsqu’on étudie l’évolution, en longue période, du rapport de la valeur ajoutée au capital installé, on constate qu’il y a eu un renversement de tendance en 1966 en ce qui concerne l’efficacité du capital. Cela dit, l’évolution du rapport du capital aux effectifs employés ne traduit pas d’inversion, mais seulement des changements de rythme de croissance : le capital brut par tête a ainsi plus que doublé de 1970 à 1991.

Compétitivité contre modernisation

Jusqu’au retournement considéré – dont la crise pétrolière a été la conséquence et non la cause – la longue période de croissance a été obtenue par une organisation poussée des systèmes de production sur le mode taylorien (division et spécialisation des tâches), conduisant, dans des secteurs capitalistiques, à la combinaison de grandes capacités de production et d’une nombreuse main-d’œuvre peu qualifiée, souvent constituée d’étrangers. La main-d’œuvre immigrée a ainsi été un facteur structurel ne participant pas au processus de long terme de substitution du capital au travail mais, au contraire, accompagnant l’accumulation du capital dans des secteurs comme le bâtiment, l’automobile, le textile, la métallurgie lourde.

Ce phénomène a ainsi été un facteur de compétitivité mais non de réelle modernisation. Il a présenté une intensité variable d’un pays à l’autre (plus marqué en France qu’en Allemagne où l’industrie des automatismes était traditionnellement plus développée). L’étranger est ainsi apparu, dans le processus de production, comme un facteur structurel, complémentaire et, pour cette raison, faiblement substituable.

On peut évoquer quelques conséquences de ce type d’organisation sur l’emploi, les bilans sociaux et la balance des paiements.

Sur l’emploi. Le renvoi des étrangers ne pouvait désormais constituer un remède à la montée du chômage. Si le retour des immigrés au pays d’origine libérait, dans l’immédiat, des emplois, cet effet direct était presque totalement compensé par des effets secondaires importants : relance de la substitution capital/travail, réduction du différentiel des salaires abaissant la compétitivité, détérioration du solde extérieur et finalement diminution de la croissance.

Sur les bilans sociaux. Les principes de territorialité et de plafonnement des contributions sociales généralement retenus faisaient des travailleurs immigrés d’importants contributeurs, en raison de la nature des transferts sociaux (des jeunes aux vieux, des célibataires aux familles, des biens portants aux malades, des cotisants sous plafond aux autres...), s’ajoutant à l’économie d’éducation des immigrés arrivés en France à l’âge adulte.

Sur les balances extérieures de paiements. Outre la participation des travailleurs étrangers à la compétitivité extérieure, les renvois d’économies renforçaient la demande extérieure en direction des pays développés, tandis que la mobilisation de l’épargne interne contribuait à la stimulation des coopérations.

Ce modèle semble avoir été particulièrement caractéristique des décennies de croissance, jusqu’au début des années 1970.

Flexibilité et précarité

L’inertie des combinaisons productives ne conduit pas à des remises en causes brutales ni généralisées. De nouvelles stratégies se développent cependant.

Le développement de la sphère des services, la modernisation de secteurs lourds, la complexification de nombreuses activités économiques ont conduit à une forte imbrication productif - non-productif, à l’émiettement de certaines activités avec différenciations technologiques fortes, au recours à des qualifications plus élevées, etc. Cela a eu pour conséquence un rejet progressif de main-d’œuvre non qualifiée avec progression importante du chômage dans cette catégorie et affaiblissement de la capacité d’intégration par le travail.

Les délocalisations à l’intérieur de l’Europe, le développement de la sous-traitance ont aussi favorisé une diminution du coût de la main-d’œuvre avec substitution de la main-d’œuvre nationale à la main-d’œuvre étrangère dans certaines activités. Le modèle taylorien reste cependant dominant dans la réalisation de grands ouvrages d’infrastructure (TGV, Grande Arche, J.O. d’Albertville, Eurotunnel, par exemple, avec recours à une main-d’œuvre souvent en situation irrégulière), il perdure dans les secteurs lourds précités. Par ailleurs, on constate toujours que les travaux particulièrement pénibles et peu qualifiés (forestage, par exemple) sont souvent exécutés par des travailleurs étrangers.

On voit alors se développer les manifestations de ce que l’on pourrait appeler un modèle de précarité organisée.

La flexibilité dans l’utilisation des facteurs devient un facteur de compétitivité au même titre que l’innovation technologique. Les chefs d’entreprises des secteurs concernés ont, en fait, le choix entre deux situations de droit précaire qui définissent l’alternative suivante :

  • appel à des travailleurs étrangers ne bénéficiant pas de garanties sociales de droit commun ;
  • délocalisation de capitaux à l’étranger dans des pays souvent politiquement instables et ne présentant que de faibles garanties juridiques.

Le premier risque est souvent apparu le plus faible, d’autant plus que l’avantage salarial des pays de délocalisation tendait à diminuer avec la réduction de la part des salaires dans la valeur ajoutée. Par ailleurs, la Cour de justice des communautés européennes a reconnu le droit aux entreprises étrangères de la Communauté de se déplacer librement pendant une durée limitée au sein de celle-ci avec leurs salariés habituels sans avoir à solliciter d’autorisation de travail (Rush Portuguesa Lda c/OMI, 27 mars 1990).

D’autres caractéristiques expliquent la permanence de l’appel spécifique à des travailleurs étrangers : persistance de pénuries sectorielles, moindre mobilité de certains services (entretien, commerce local), caractère interstitiel de certaines activités (travail temporaire).

Mais, se superposant aux précédents, s’esquisse une sorte de modèle d’internationalisation interne.

L’accélération de l’internationalisation marque plus spécifiquement certaines activités dont le poids relatif dans l’économie croît. Ainsi en est-il des chercheurs et des enseignants pour lesquels des dérogations à l’interdiction d’immigrer ont été multipliées. La mobilité des cadres des sociétés multinationales est très large, de même que celle de nombreuses professions libérales (cabinets d’avocats, de médecins).

La transnationalisation des connaissances joue ainsi un rôle moteur dans l’évolution des structures économiques, et tendra sans doute à faire de cette mobilité une dimension même de la constitution et de la maintenance de forces de travail de qualité supérieure de plus en plus nombreuses, et diffusant dans la plupart des secteurs, ce que facilite la reconnaissance réciproque des diplômes et des titres.

Pour l’intégration

En laissant de côté la question des libertés individuelles et des libertés publiques des étrangers en général, comment, à partir de là, penser une politique d’intégration qui ne méconnaisse pas l’importance des fondements économiques de la question des étrangers et s’efforce de se donner l’Europe comme cadre de cette politique ?

En premier lieu, la reconnaissance, qui tend à s’affirmer, d’un patrimoine commun de l’humanité, de biens à destination universelle, de missions de service public débordant le cadre national, devrait aller de pair avec la définition de normes internationales fondées sur un principe d’égalité conduisant à la recherche de conditions favorables à la possibilité d’une plus grande mobilité.

En deuxième lieu, on pourrait considérer que les accords de coopération constituent le meilleur cadre pour garantir des débouchés aux pays pauvres dans des conditions permettant d’agir contre les facteurs de « dumping social ». En dehors de ces accords pourrait être envisagée la constitution d’un fonds alimenté notamment, d’une part par une taxation des capitaux délocalisés dans ces pays, d’autre part par des socio-taxes à l’importation.

En troisième lieu, des progrès pourraient être réalisés dans la réglementation des conditions de travail dans les sociétés étrangères intervenant dans un pays de l’Union européenne. Les sociétés exerçant leur activité dans un pays de la Communauté européenne devraient, lorsque ce n’est pas encore le cas, respecter la législation du travail en vigueur dans ce pays et permettre aux services administratifs concernés de contrôler les documents contractuels servant de base à la prestation de service. La loi nationale devrait également prévoir le respect dans chaque pays des règles du droit du travail rémunération minimale, durée maximale du travail, etc.).

En quatrième lieu, des actions communautaires et nationales pourraient être développées contre la constitution de sociétés éphémères, en faveur de la transparence des réponses aux appels d’offres en matière de marchés publics, de l’implication des maîtres d’œuvre dans l’exécution régulière des prestations concernant notamment la sous-traitance, de la formalisation des déclarations d’embauche, etc.

En cinquième lieu, serait interdite toute politique explicite ou implicite de quotas sur une base ethnique ou par nationalité. Une telle politique constitue une discrimination qui ne saurait être admise. Elle ne se confond ni avec la volonté d’une plus grande transparence des embauches, ni avec une présentation statistique ex-post par catégories socioprofessionnelles des recrutements réalisés, ni avec les conséquences de la mise en œuvre d’accords bilatéraux.

En sixième lieu, il est possible de progresser rapidement en matière de régularisation, de réglementation et de rationalisation des procédures d’embauche. L’affirmation de la nécessité de respecter, pour l’avenir, une procédure d’introduction serait d’autant mieux fondée si elle était faite à partir d’une large régularisation des travailleurs aujourd’hui en situation irrégulière. Simultanément, les procédures d’autorisation de travail pourraient être modernisées, simplifiées, rationalisées et décentralisées.

Enfin, en septième lieu, devrait être respectée une stricte égalité des droits des travailleurs étrangers et des travailleurs nationaux. Cette égalité devrait être établie aussi bien en ce qui concerne la non-discrimination à l’embauche que dans les conditions de rémunération et de travail, en matière de droit de vote et d’éligibilité dans les élections professionnelles.




Notes

[1Rapport interministériel Immigration et développement économique et social, Documentation Française, 1976.

[2Voir l’ensemble des rapports du Haut Conseil à l’intégration, publiés à la Documentation Française. Également, une compilation des principaux textes publiés : L’intégration à la française, éditions 10/18, 1993.

[3Rapport du Haut Conseil à l’intégration, Les étrangers et l’emploi et rapport particulier L’emploi illégal des étrangers, 1993.


Article extrait du n°29-30

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Dernier ajout : jeudi 21 août 2014, 13:25
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