Article extrait du Plein droit n° 29-30, novembre 1995
« Cinquante ans de législation sur les étrangers »

Le puzzle de la citoyenneté en Algérie

Louis-Augustin Barrière

Professeur à l’Université de Franche-Comté
A l’époque où l’ordonnance du 19 octobre 1945 réformait la nationalité française, d’autres textes eurent pour conséquence une transformation importante de la composition du corps civique français. Ils ont fait accéder à la citoyenneté des ressortissants d’outre-mer français qui avaient conservé un statut juridique particulier, notamment les musulmans d’Algérie.

Jusqu’à la Libération, les musulmans d’Algérie n’étaient considérés que comme des nationaux français et non pas comme des citoyens français. Cette distinction s’expliquait par l’histoire.

Lorsque fut prononcée l’annexion des « possessions françaises dans le nord de l’Afrique » – la future Algérie – par une ordonnance du 22 juillet 1834, les habitants de cette région étaient régis par un système juridique confessionnel. Le droit applicable à chaque individu variait en fonction de sa religion, musulmane ou juive. Le législateur français était conscient qu’une mesure étendant immédiatement toutes les règles du code civil à cette population resterait lettre morte. Aussi avait-il pris le parti de maintenir les règles anciennes tout en restreignant progressivement leur domaine. C’est ainsi que celles-ci furent bientôt limitées à ce qu’on appela le statut personnel des indigènes, c’est-à-dire principalement leur droit des personnes et de la famille.

Ce fut dans ces conditions que se posa la question de savoir si un musulman ou un juif algérien pouvait être considéré comme citoyen français. Le juge et le législateur répondirent par la négative. Dans leur conception, tous les citoyens devaient être soumis aux mêmes règles au nom du principe d’égalité devant la loi. L’existence d’un statut personnel particulier à certains citoyens aurait constitué une rupture de cette égalité.

Le législateur fut amené à préciser le statut des indigènes d’Algérie par le sénatus-consulte du 14 juillet 1865. En vertu de ce texte, ils bénéficiaient de la qualité de Français et à ce titre ils pouvaient être appelés à un certain nombre de fonctions et emplois civils en Algérie. Mais ils n’étaient pas citoyens français. Toutefois le texte organisait l’admission de l’indigène algérien moyennant l’abandon de son statut particulier et une décision discrétionnaire de l’autorité publique. Cette procédure était plus souple que celle prévue pour la naturalisation d’un étranger car elle ne comprenait pas de conditions de stage. Dans l’esprit du législateur, elle devait permettre, à terme, l’assimilation complète, aussi bien politique que civile, de tous les indigènes algériens. En ce qui concerne les juifs, ce processus fut précipité par un décret en date du 24 octobre 1870 dit décret Crémieux. Ce texte étendait la citoyenneté française à l’ensemble des indigènes juifs tout en supprimant leur statut personnel particulier [1].

Les musulmans n’utilisèrent pas, quant à eux, les possibilités offertes par le sénatus-consulte de 1865. Après la guerre de 1914-1918, on essaya bien de relancer le système d’accession individuelle à la citoyenneté dans une loi du 2 février 1919. Elle offrait à certaines catégories de musulmans algériens considérées comme assimilées une procédure judiciaire qui ne comportait plus une décision discrétionnaire de l’autorité publique. Ce fut encore une fois un échec. Ces insuccès s’expliquent aussi bien par les réticences de l’administration que par l’attachement indéfectible des musulmans à leur statut personnel : son abandon équivalait pour eux à une apostasie.

Cette infériorité politique des musulmans d’Algérie fut de moins en moins bien comprise lorsque des ressortissants d’autres colonies furent admis dans la citoyenneté française tout en conservant leur statut et lorsque des étrangers établis en Algérie même accédèrent en masse à la citoyenneté en vertu du droit du sol, moyennant, il est vrai, l’abandon de leur ancien droit national. La condition politique des musulmans d’Algérie, qui disposaient seulement d’une représentation – toujours minoritaire – dans les assemblées locales, aggravée par un régime pénal particulier, apparut alors comme intolérable aux yeux de beaucoup. Ce qui explique le grand nombre de propositions de lois déposées en faveur des musulmans d’Algérie dans l’entre-deux guerres. Plusieurs prévoyaient l’octroi de la citoyenneté sans suppression du statut personnel.

La plus fameuse d’entre elles fut la proposition Blum-Viollette, qui allait devenir, moyennant quelques retouches, un projet gouvernemental : les personnes présumées assimilées, en raison de leurs états de service militaires ou de leurs titres universitaires, commerciaux, agricoles, politiques, administratifs pouvaient accéder à la plénitude de la citoyenneté tout en conservant leur statut personnel musulman. Mais ce projet n’aboutit pas.

Les circonstances furent plus favorables à la fin de la Seconde Guerre mondiale. La loyauté des musulmans d’Algérie n’avait pas été mise en défaut au moment de la défaite de 1940 et ils formaient une part importante des troupes qui préparaient la reconquête de la France métropolitaine [2]. Il fallait aussi contrer les critiques américaines sur la politique française en Afrique du Nord. C’est dans ces circonstances que purent être réalisées des réformes en faveur des indigènes.

L’article premier de l’ordonnance du 7 mars 1944 posait : « Les Français d’Algérie jouissent de tous les droits et sont soumis à tous les devoirs des Français non musulmans ». La nouvelle conception de la citoyenneté indépendante du statut civil fut reprise dans la loi du 7 mai 1946, la loi Lamine-Gueye, qui déclarait tous les ressortissants des territoires d’outre-mer, Algérie comprise, citoyens français. Elle acquit valeur constitutionnelle en vertu de l’article 80 de la Constitution de 1946, et l’article 2 de la loi de 1947 portant statut de l’Algérie lui appliqua ce principe : « L’égalité effective est proclamée entre tous les citoyens français. Tous les ressortissants de nationalité française des départements d’Algérie jouissent, sans distinction d’origine, de race, de langue ni de religion, des droits attachés à la qualité de citoyen français et sont soumis aux mêmes obligations. Ils jouissent de toutes les libertés démocratiques, de tous les droits politiques, économiques et sociaux attachés à la qualité de citoyen de l’Union française, garantis par le préambule et l’art. 81 de la Constitution de la République française ».

Ces textes marquaient donc un progrès vers l’assimilation politique. Ils constituaient aussi les fondements d’une nouvelle conception de la citoyenneté française.

De l’assimilation politique à l’égalité : sélection sociale

Proclamer les musulmans d’Algérie citoyens français revenait essentiellement à leur donner une représentation parlementaire dont ils avaient été jusque lors privés. Pour autant, on ne voulait pas rompre trop brutalement l’équilibre politique antérieur. Ce qui explique pourquoi le législateur créa un double collège.

Les Français musulmans appartenant à certaines catégories sociales faisaient partie de droit d’un premier collège qui comprenait aussi les Français au statut personnel régi par le code civil. Ces indigènes accédaient donc immédiatement à l’égalité politique complète : l’ordonnance du 7 mars 1944 déclarait en effet « citoyens français à titre personnel et inscrits sur les mêmes listes électorales que les citoyens non musulmans et participant au même scrutin » ceux d’entre eux, de sexe masculin, qui s’étaient illustrés à des titres divers.

Étaient visés ici les musulmans dont les titres militaires prouvaient leur attachement à la France : titulaires de décorations prestigieuses, anciens officiers, etc. En revanche, les sous-officiers n’accédaient pas en tant que tels à cette égalité politique, ce qui explique peut-être le ralliement d’un certain nombre d’entre eux à l’insurrection de 1954.

Étaient également compris dans cette catégorie les musulmans qui participaient à la vie administrative, économique ou sociale de l’Algérie ou qui avaient reçu une certaine éducation, que ce soit dans l’enseignement laïc (le titre exigé était le brevet d’études primaires supérieures) ou dans un cadre religieux (diplômés des Médersas), en bref tous ceux dont on pouvait estimer qu’ils avaient acquis d’une manière ou d’une autre une culture politique suffisante [3].

Ces nouveaux électeurs purent participer dans les mêmes conditions que les autres citoyens français aux élections à l’Assemblée nationale constituante et aux référendums constitutionnels.

Cette catégorie fut maintenue par la Constitution de 1946. Les conditions requises pour en faire partie étaient sensiblement identiques à celles de l’ordonnance de 1944. Le premier collège regroupait les citoyens de statut personnel régis par le code civil et les citoyens de statut personnel musulman de sexe masculin qui remplissaient certaines conditions, très proches de celles de l’ordonnance du 7 mars 1944. Cette nouvelle organisation politique fut étendue aux assemblées locales et notamment à l’assemblée algérienne. La réforme souhaitée par Viollette et Blum était donc réalisée.

Mais le législateur de la Libération prévoit aussi l’accession à la citoyenneté française des autres indigènes d’Algérie. L’ordonnance de mars 1944 la prévoyait déjà : son article 4 précisait que les Français musulmans qui ne faisaient pas partie des catégories prévues par l’article 3 étaient appelés à recevoir la citoyenneté française, selon des modalités fixées par l’Assemblée nationale constituante. En même temps, il organisait un double collège pour leur représentation dans les assemblées locales – double collège qui servit dès l’élection des représentants d’Algérie à l’Assemblée nationale constituante, mais non pas pour les référendums, d’où la participation des membres du second collège était exclue.

Les constituants de 1946 consacrèrent cette distinction entre citoyens musulmans et cette atteinte au principe d’égalité politique totale au travers de l’article 80 in fine de la Constitution de 1946, qui spécifiait : « Des lois particulières établiront les conditions dans lesquelles ils [les indigènes de statut particulier] exerceront leurs droits de citoyens ».

Cette précision devait permettre d’organiser temporairement l’exercice des droits politiques de ces nouveaux citoyens d’une manière différente. On voulait y voir des dispositions de transition qui auraient eu d’abord un rôle sociologique : celui d’atténuer la violence de certaines réactions. On expliquait aussi alors qu’il aurait été très difficile en pratique de considérer comme abrogé tout le droit antérieur relatif à la condition des Français au statut personnel non régi par le code civil. Un changement aussi brusque aurait perturbé gravement le fonctionnement des services publics.

Les mesures prises ne concernèrent que le territoire de l’Algérie : en France européenne, les personnes de statut personnel musulman pouvaient participer à la vie politique dans les mêmes conditions que les citoyens au statut personnel régi par le code civil.

En Algérie, ces atténuations apportées au principe d’égalité politique se traduisirent par le maintien du double collège créé par l’ordonnance du 7 mars 1944 pour les élections nationales – par conséquent des membres de l’Assemblée nationale du Conseil de la République, de l’Assemblée de l’Union française – et des assemblées locales. Pour les élections nationales, le premier collège regroupait les citoyens de statut personnel régis par le code civil et les citoyens de statut personnel musulman de sexe masculin qui répondaient, grosso modo, aux conditions de l’ordonnance du 7 mars 1944. Le second collège regroupait les autres citoyens de statut personnel musulman de sexe masculin. Les deux collèges envoyaient le même nombre de représentants aux Chambres, ce qui permettait d’assurer encore un temps l’influence politique des citoyens de statut personnel régis par le code civil, tout en permettant l’accroissement de l’importance de l’électorat de statut personnel musulman.

Il en allait de même pour les élections locales, avec toutefois une représentation moindre des élus du second collège par rapport au premier.

Enfin, il faut souligner que les femmes de statut personnel musulman avaient reçu le droit de vote, mais l’Assemblée algérienne, qui avait été chargée d’aménager les modalités de cette participation à la vie publique, faillit dans l’exécution de cette tâche.

Ces mesures temporaires perdirent petit à petit de leur importance : la « loi-cadre d’outre-mer » de 1956 supprima le « double collège » dans les territoires d’outre-mer. Elle était applicable en Algérie dès que l’ordre serait rétabli. Mais les événements n’en permirent pas l’application. Les différences entre les deux catégories de citoyens s’amenuisèrent sur cette partie du territoire national avec la promulgation de la loi électorale du 4 février 1958 qui organisait les élections aux assemblées territoriales dans le cadre d’un collège unique. La Constitution du 4 octobre 1958 supprima toutes ces distinctions. Elle allait étendre le cadre du collège unique aux élections du Parlement. Ce collège comprenait tous les citoyens de sexe masculin ou féminin, qu’ils soient de statut personnel régi par le code civil ou de statut personnel musulman. Il fut mis en place par les ordonnances des 16 octobre 1958 et 15 novembre 1958 qui organisaient respectivement les élections des députés et des sénateurs. Par ailleurs, les textes constitutionnels ne distinguaient pas entre personnes de statut personnel régi par le code civil et celles de statut personnel musulman pour ce qui était de leur désignation au Sénat de la Communauté ou au Conseil économique et social.

Une nouvelle conception de la citoyenneté

La réalisation de l’égalité politique sans renoncement au statut personnel particulier avait pour corollaire une nouvelle conception de la citoyenneté.

En admettant les musulmans algériens dans la citoyenneté française sans renoncement au statut personnel, le législateur français portait atteinte au principe d’égalité devant la loi qui caractérisait auparavant cette citoyenneté. Cela ne l’empêcha pas de rechercher à rétablir cette égalité.

Ainsi ce principe fut proclamé en matière pénale, mais il subsista pourtant une Cour d’assises spéciale pour les indigènes [4] et en matière d’accès aux emplois publics par l’ordonnance du 7 mars 1944.

On essaya encore de réaliser cette égalité en maintenant la possibilité d’abandonner le statut personnel particulier au profit des règles du code civil, puis de s’en rapprocher en modifiant le contenu du statut personnel musulman.

Tant que les citoyens de statut personnel musulman disposaient de moins de droits politiques que les personnes de statut personnel régi par le code civil, il était utile politiquement de prévoir une procédure d’accès à la plénitude des droits de citoyen français par l’abandon du statut personnel musulman, pour leur permettre d’entrer plus rapidement non dans la nation mais dans la société métropolitaine. Mais puisque les Français de statut personnel musulman étaient déjà citoyens, il ne pouvait être question que d’une option générale de législation, dissociée, déliée de l’accès à la citoyenneté.

La question ne se posa pas avec l’ordonnance du 7 mars 1944. En effet, il était déduit de la formule employée par l’article 2 alinéa 2 – « Les Français musulmans qui n’ont pas expressément déclaré leur volonté d’être placés sous l’empire intégral de la loi française » – que l’on pouvait encore recourir à la procédure du sénatus-consulte de 1865 et à celle de la loi de 1919. Mais elle resurgit à partir de la loi du 7 mai 1946, qui ne comportait aucune précision sur ce point.

Les deux Constitutions de 1946 et de 1958 prévoyaient bien la possibilité d’une option de statut, mais il ne fut jamais prévu de disposition d’application. La Constitution de 1946, dans son article 82, alinéa 1er, prévoyait que « les citoyens qui n’ont pas le statut civil français conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé ». La loi portant statut de l’Algérie, dans son article 3, prévoyait aussi une renonciation expresse des citoyens à leur statut personnel. De même, l’article 75 de la Constitution de 1958, disposait que « les citoyens de la République qui n’ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l’article 34, conservent leur statut personnel tant qu’ils n’y ont pas renoncé ».

Là encore aucune disposition ne fut prise pour en réaliser l’application. Pourtant, plusieurs projets ou propositions de lois furent élaborés en ce sens sous la IVe République. Deux projets furent déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale par le ministère de la France d’outre-mer, l’un en décembre 1949, l’autre le 4 mai 1954.

Le premier fut très critiqué à l’Assemblée de l’Union française. On lui reprochait notamment sa tendance à assortir de certaines conditions l’exercice d’une option qui n’aurait plus été accessible à tous. Les modifications proposées lors des travaux en commission constituaient presque un contre-projet. Lorsque le projet revint devant l’Assemblée, le 27 juillet 1950, il fut de nouveau, après un débat assez confus, renvoyé en commission et la législature prit fin sans que le projet soit adopté.

Le deuxième projet, transmis à l’Assemblée de l’Union le 25 mai 1954, ne connut pas plus de succès, puisqu’elle le repoussa. En revanche, elle adopta un contre-projet le 7 juillet 1955, qui n’eut cependant pas de suite : l’Assemblée nationale fut en effet dissoute au début de décembre 1955. On a pu expliquer cet échec par l’attitude des élus du second collège. Ceux-ci auraient craint de voir certains de leurs coreligionnaires renoncer à leur statut personnel pour profiter des avantages que comportait la situation de citoyen au statut personnel régi par les règles du code civil, notamment en matière électorale.

Avant que l’administration ne propose un nouveau texte, une proposition de loi fut déposée par René Pléven. Les dispositions en étaient très complètes : elles avaient pour but de dissiper les dernières incertitudes sur l’option de statut. Elle prévoyait notamment la portée de l’option des parents sur la condition juridique de leurs enfants mineurs ou à naître. Elle ne connut pas plus de succès que les projets de lois qui l’avaient précédée sous la IVe République. Sous la Ve République, une proposition de loi sensiblement identique fut déposée le 22 juin 1959 par René Pléven et Paul Coste-Floret à l’Assemblée nationale. Mais elle n’aboutit pas plus que les précédentes.

Les projets d’option générale n’aboutirent jamais. Mais, de toute façon, comment pouvait-on espérer que l’option déliée de l’accès à la citoyenneté française puisse connaître un plus grand succès qu’auparavant ? Il fallait bien admettre que désormais les citoyens français seraient régis par des statuts différents, reflets de la diversité sociologique des habitants de l’Algérie.

Ultimes tentatives de rapprochement des statuts

Le législateur français n’avait pas renoncé à sa volonté rendre plus homogènes les conditions civiles des Français d’Algérie. Il emprunta de nouvelles voies. Il ne chercha plus tant à supprimer le statut personnel musulman qu’à le transformer peu à peu et à rapprocher son contenu des différents statuts personnels qui y étaient en vigueur. Ce travail législatif avait été préparé par toute une jurisprudence qui avait essayé de diminuer l’écart qui existait entre la condition de la femme de l’enfant ou de l’incapable telle qu’elle était organisée par les règles du code civil et celles du droit musulman [5]. Des textes importants ont marqué cette nouvelle politique : les lois du 11 juillet 1957, l’une sur l’état civil, l’autre portant « réforme pour l’Algérie du régime des tutelles et de l’absence en droit musulman », et enfin l’ordonnance du 4 février 1959 « relative au mariage contracté dans les départements de l’Algérie, des Oasis et de la Saoura par les personnes de statut civil local ».

En dernière analyse, ces réformes qui suivirent la Seconde Guerre mondiale furent une ultime tentative pour réaliser l’égalité juridique entre Français d’Algérie. Elles devaient contribuer à atténuer les disparités entre eux et, par là, diminuer les tensions sociales qui minaient l’Algérie.




Notes

[1Le décret du 7 octobre 1871, dit décret Lambrecht, en restreignit la portée : n’étaient citoyens que les indigènes qui pouvaient établir qu’ils étaient nés en Algérie avant l’occupation française, ou nés depuis cette occupation de parents établis en Algérie à l’époque où celle-ci s’était produite. Les indigènes juifs des territoires algériens conquis par la suite ne purent donc bénéficier du décret Crémieux.

[2Un effort très important avait été demandé aux ressortissants de l’Afrique du Nord. La population musulmane, qui comptait environ quinze millions de personnes, fournit 233 000 hommes. 176 000 hommes de la population européenne furent envoyés sous les drapeaux (il y avait alors environ un million de personnes d’origine européenne en AFN).

[3On pourrait aussi interpréter ces dispositions comme une volonté d’associer plus étroitement les élites locales aux intérêts français.

[4Les Cours criminelles spéciales aux indigènes, instituées par la loi du 30 décembre 1902, furent supprimées par la loi du 5 août 1942 qui instituait des Cours d’assises spéciales aux indigènes. La Cour d’assises était composée de manière spéciale lorsqu’il s’agissait de musulmans. En faisaient partie trois jurés européens et trois jurés musulmans tirés au sort dans une liste de session établie seulement pour les crimes exclusivement imputables aux musulmans. Cette composition avait pour but d’éviter les dérives racistes.

[5V. Louis-Augustin Barrière, Le statut personnel des musulmans d’Algérie, 1834-1962.


Article extrait du n°29-30

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Dernier ajout : lundi 25 août 2014, 16:25
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