Article extrait du Plein droit n° 67, décembre 2005
« Taxer les étrangers »

L’Espagne « normalise » sous l’œil des patrons

Espagne
Au début de l’année 2005, l’Espagne a procédé à la plus grande opération de régularisation jamais réalisée. Destiné à mettre au jour l’économie souterraine et à vider la poche d’étrangers en situation irrégulière, ce processus de « normalisation », dépendant totalement du bon vouloir des employeurs, laisse néanmoins plus d’étrangers sans papiers qu’il n’en a régularisés.

Le processus de normalisation de la situation des immigrés qui s’est déroulé du 7 février au 7 mai 2005 en Espagne répondait pour l’essentiel à deux nécessités : faire apparaître une partie de l’économie souterraine et vider, dans une grande mesure, la poche d’étrangers se trouvant en situation irrégulière.

Normalisation, régularisation ? Bien que les responsables du ministère du travail aient toujours affirmé que le but n’était pas un processus de régularisation stricto sensu, dans la pratique, aussi bien pour la presse que pour les personnes visées, on se trouvait à l’évidence face à un processus extraordinaire de régularisation d’immigrés avec une procédure particulière, en partie différent des précédents. Lors de son audition devant les députés, le 13 septembre 2004, le ministre du travail a en effet déclaré : « […] Il s’agit d’un processus de normalisation, lié à la réalisation effective d’un travail. Ce n’est pas un processus de régularisation, étant donné qu’il sera sélectif et personnalisé, qu’il ne s’appliquera qu’aux personnes qui travaillent et continueront à le faire pendant au moins un an [par la suite les contrats ont été réduits à six mois], et qu’il comportera les sanctions correspondantes en ce qui concerne les cotisations à la Sécurité sociale non payées pour le travail effectué antérieurement à la normalisation [ces sanctions, dans les faits, ont disparu de même que le paiement des cotisations arriérées], et que le permis sera soumis à la continuité de la relation de travail  ».

Les conditions permettant de bénéficier du processus de régularisation étaient, en résumé, les suivantes :

avoir été recensé dans une municipalité espagnole avant le 8 août 2004, c’est-à-dire six mois avant l’entrée en vigueur du règlement ;

  • disposer d’un contrat de travail signé d’une durée supérieure à six mois, devant entrer en vigueur après l’obtention du permis de travail. Si le travail était à temps partiel, la durée du contrat augmentait en proportion ;
  • ne pas avoir de casier judiciaire dans le pays d’origine ni en Espagne.

Des exceptions étaient cependant prévues. Dans l’agriculture, la durée minimum du contrat de travail était de trois mois. Dans l’hôtellerie, elle était de six mois, appréciée sur une période de douze mois et tenant compte du caractère fortement saisonnier du secteur. Dans la construction, la durée minimum était de six mois sur une période de douze mois, les contrats de travail dans ce secteur étant en général liés aux mises en chantier. Dans le travail domestique, lorsque la relation professionnelle était discontinue, c’est-à-dire que la personne était employée dans diverses maisons, celle-ci devait réunir un minimum de trente heures hebdomadaires.

Les documents nécessaires pour compléter le dossier étaient les suivants : un passeport en cours de validité, un certificat du recensement municipal, un extrait du casier judiciaire du pays d’origine, un contrat de travail, un formulaire de demande, un relevé du code d’identification fiscale de l’entreprise, un bulletin d’inscription à la sécurité sociale ; dans le cas des employé(e) s de maison, devaient être fournies une carte d’identité et la photocopie de celle de l’employeur et, en cas d’emplois discontinus, la carte d’identité et la photocopie de celle de chacun des particuliers employeurs.

A l’initiative des employeurs

À la différence des processus antérieurs [1], c’est l’employeur qui devait présenter le dossier, c’est-à-dire que le chef d’entreprise venait reconnaître de facto qu’il souhaitait normaliser une relation professionnelle dissimulée préexistante. Après avoir reçu une réponse positive, il avait un délai de trente jours ouvrables pour affilier à la sécurité sociale le travailleur ou la travailleuse. Cette démarche d’affiliation était obligatoire ; sans elle, aucun permis de travail ni aucune carte de séjour ne pouvaient être délivrés. Après cette démarche, l’intéressé disposait de trente jours pour demander la carte de séjour.

Le permis de travail accordé est temporaire, d’une durée d’un an, assorti d’une limitation géographique (la province) et d’une limitation professionnelle (le secteur d’activité correspondant au contrat). Les immigrés faisant l’objet d’une procédure d’expulsion en cours pouvaient aussi présenter leur dossier. S’ils recevaient une réponse positive, l’ordre d’expulsion non exécuté devait être automatiquement révoqué. Seules pouvaient bénéficier de ces dispositions, les procédures d’expulsion pour motifs de séjour irrégulier ou de travail sans autorisation.

Selon les renseignements du ministère du travail, il y avait en Espagne, au début du processus, 3 691 547 étrangers recensés, dont 2 054 453 disposaient d’une carte de séjour et par conséquent, 1 637 094 n’en disposaient pas. Depuis le mois de février 2003, les étrangers provenant de l’Union européenne, à l’exception de ceux originaires des dix pays entrés en 2004, n’ont plus besoin de carte de séjour pour vivre légalement en Espagne. Jusqu’à cette date, les étrangers communautaires résidant légalement en Espagne disposaient de cartes de séjour d’une durée de cinq ans. Pour calculer l’irrégularité réelle, c’est-à-dire le nombre de personnes vivant sans carte de séjour alors qu’elles auraient dû en avoir une, il fallait déduire du nombre global de personnes sans titre la différence entre le nombre d’étrangers communautaires recensés et ceux qui vivaient avec une carte : 830 117 étrangers communautaires ont été recensés, dont 541 065 avec un titre de séjour et 289 052 sans ; le nombre de personnes en situation irrégulière s ‘établissait donc à 1 348 042 (1 637 094–289 052).

Sur les 690 679(2) dossiers qui ont été présentés dans le cadre du processus de normalisation, 77 700(3), soit 11,25 %, ont été rejetés et 612 979 acceptés. Après la fin du processus de normalisation, 735 063 personnes (1 348 042–612 979) demeuraient en situation irrégulière.

On peut tirer de ces résultats les conclusions suivantes. Le processus de normalisation a correspondu à la période au cours de laquelle se trouvait en Espagne le nombre d’étrangers le plus important jamais atteint. Cette régularisation a donc été d’une ampleur sans précédent. Et pourtant, le nombre d’étrangers qui resteront en situation irrégulière sera aussi élevé que celui des personnes qui se verront attribuer un titre de séjour et, surtout, il sera le plus important qui soit jamais demeuré après un processus de régularisation.

Dans son bilan, le gouvernement met l’accent sur le nombre d’étrangers dont la situation a été régularisée. Et, conformément à sa volonté de faire affleurer l’économie souterraine, il sous-estime le nombre d’étrangers non régularisés. Faisant l’hypothèse d’un taux d’activité des étrangers en situation irrégulière de 75 %, il considère en effet que la majorité de ceux qui n’ont pas été régularisés sont des jeunes de moins de seize ans ou des personnes de plus de soixante-cinq ans qui n’ont pas la possibilité de devenir des cotisants. Il insiste sur le fait que la plupart des étrangers susceptibles d’intégrer le marché du travail ont été effectivement régularisés, et que ne sont restées hors de cette régularisation, alors qu’elles étaient potentiellement incorporables, qu’environ 120 000 personnes.

Ce point de vue présente, à notre avis, plusieurs limites. En premier lieu, il ne prend pas en compte les personnes en tant que telles mais en tant que possibles cotisants à la sécurité sociale. En deuxième lieu, ce point de vue ne permet pas de mesurer le volume de l’irrégularité, c’est-à-dire le fait de ne pas disposer d’une carte de séjour alors qu’il est nécessaire d’en avoir une. En troisième lieu, il néglige le cas des étrangers en situation irrégulière qui ne vont pas intégrer, pour diverses raisons, le marché du travail : les jeunes, les vieux, les conjoints, les personnes ayant des qualifications professionnelles peu adaptées aux besoins du marché, celles qui ont des difficultés en raison de leur origine, etc.

Nous pensons, pour notre part, qu’il est nécessaire de prendre en compte l’intégralité de la situation, ce qui nécessite de rompre avec le triomphalisme du gouvernement. Le processus de normalisation, du fait de ses caractéristiques propres, est demeuré aux mains des patrons. C’était en effet les chefs d’entreprise qui devaient présenter les dossiers ; par conséquent, ont été régularisés ceux que les patrons voulaient voir régularisés. Bien que les contrats de travail aient respecté les formes, dans de nombreux cas, les patrons ont imposé aux travailleurs des conditions draconiennes en contrepartie de leur régularisation. Si le fait d’obliger à l’affiliation à la sécurité sociale avant d’engager les démarches pour obtenir la carte de séjour a permis d’éviter certaines formes de commerce des contrats, cela n’a pas empêché l’apparition d’autres formes de fraude et de chantages patronaux comme par exemple le fait d’obliger les travailleurs à payer les taxes pour la délivrance de la carte de séjour, alors que ce paiement devait être effectué par les patrons. Concrètement, il s’agissait de 175 euros si le salaire mensuel était inférieur au double du salaire minimum interprofessionnel (soit 513x2 = 1026 euros mensuels) et de 350 euros s’il était supérieur. Les employeurs ont obligé de manière quasi systématique les travailleuses embauchées comme employées de maison, soit près de 40 % des dossiers présentés, au paiement de la totalité de la cotisation de la sécurité sociale, c’est-à-dire la part patronale et la part salariale, soit 130 euros mensuels. Ils ont aussi imposé des journées de travail plus longues dans des secteurs tels que l’hôtellerie. Dans certains cas, ils ont déclaré un simple temps partiel en lieu et place d’un temps plein, une moitié du salaire étant payée légalement, l’autre moitié l’étant « au noir ». Enfin, des travailleurs qui envisageaient d’entrer dans le processus de régularisation ont été licenciés afin d’éviter d’avoir à les déclarer.

Comme nous l’avons dit précédemment, l’étranger devait démontrer qu’il était recensé par une municipalité avant le 8 août 2004. Or, de nombreux étrangers, bien qu’étant entrés en Espagne avant cette date, ne s’étaient inscrits sur aucune liste municipale, en particulier par crainte d’être contrôlés par la police. D’autres documents auraient pu démontrer leur présence sur le territoire, mais la position rigide du gouvernement sur ce thème depuis le début a constitué un grave problème. En effet, il était de plus en plus évident que des milliers de personnes qui avaient un emploi réel ne pouvaient pas entrer dans le processus de normalisation parce qu’elles ne disposaient pas du fameux certificat de recensement. Pour débloquer la situation, et suite aux nombreuses plaintes venant du mouvement associatif et des defensores del pueblo (médiateurs) de diverses Communautés autonomes, le ministère du travail a pris des mesures qui assouplissaient cette exigence, mais il ne restait que trois semaines avant la fin du processus. La possibilité de procéder à un recensement par omission ou rétroactif, si les personnes concernées pouvaient démontrer grâce à un document public figurant sur une liste de sept, leur présence dans le pays avant le 8 août 2004, s’est révélée d’une efficacité extrêmement réduite. Enfin, un autre aspect négatif de cette régularisation est que les travailleurs indépendants en ont été totalement exclus.

A ces difficultés se sont ajoutés d’autres problèmes d’ordre administratif, tels que les instructions contradictoires et tardives concernant les étudiants, les situations d’activités multiples (deux contrats à temps partiel, par exemple), le type et la forme des extraits de casier judiciaire du pays d’origine, etc. Tout cela montre qu’a prévalu un degré d’improvisation administrative relativement important au cours des deux ou trois premières semaines.

Que va-t-il se passer maintenant ? Lors des précédentes régularisations, chaque fois que le processus prenait fin, le gouvernement en place affirmait que cette opération serait la dernière. La régularisation présente n’a pas échappé à la règle et s’est conclue sur les mêmes engagements : « Ce sera le dernier », « À partir de maintenant on appliquera la loi », « On expulsera tous ceux qui le méritent ». Comme le gouvernement considère que la majorité des étrangers qui pouvaient entrer sur le marché du travail sont maintenant régularisés, ceux qui sont demeurés hors du processus ne constitueront pas une préoccupation fondamentale.

Le bilan que nous tirons nous empêche, quant à nous, de partager ce point de vue. De nombreux étrangers sont restés en situation irrégulière et leurs problèmes immédiats demeurent. Ce processus de régularisation achevé, l’entrée, le séjour temporaire et le séjour durable restent régis par la loi sur les étrangers et son règlement d’application, lesquels prévoient les trois systèmes suivants : le régime général, l’ancrage professionnel et l’enracinement social.

Le régime général est le système que nous avons connu jusqu’à présent, avec les limites que nous avons expliquées.

L’ancrage professionnel requiert deux années de séjour préalable (en situation administrative irrégulière) ainsi que la preuve d’un emploi d’une durée minimum d’un an (lui aussi administrativement irrégulier). Cette preuve pourra être apportée par une dénonciation de l’employeur auprès de l’inspection du travail, avec établissement de l’« Acte d’infraction » correspondant et paiement de l’amende ainsi que des arriérés de cotisation, ou encore par une décision du juge des affaires sociales dans laquelle seront établies la relation de travail ainsi que l’ancienneté, cette décision ne pouvant provenir, évidemment, que de la demande interposée du travailleur.

Comment démontre-t-on l’existence d’une relation de travail et, ce qui est encore plus épineux, l’ancienneté lorsque l’essence même de cette relation irrégulière repose sur la non existence de documents probatoires ou sur une extrême difficulté à se les procurer ? Dans cette situation d’absence de papiers, la relation irrégulière de travail est la seule qui permette de survivre pendant la durée de séjour préalable nécessaire pour passer à la régularité ; la relation de travail qui se développe est bien davantage liée à des intérêts mutuels entre les travailleurs et ceux qui les emploient. Compte tenu de tout cela, on peut dire que cette voie de régularisation ne pourra pas être utilisée par de nombreuses personnes, et que son impact social sera peu pertinent.

Reste donc l’enracinement social, qui requiert de faire la preuve d’un séjour préalable de trois ans, de disposer d’un contrat de travail d’un an et d’avoir des membres de la famille du premier degré disposant d’une carte de séjour en vigueur ou, à défaut, d’un rapport fait par la mairie du lieu de résidence quant à l’insertion sociale dans la ville. Ce système oblige à affronter une irrégularité préalable de trois ans, ce qui est difficile à concevoir si l’on ne dispose pas d’appuis familiaux ou sociaux. Cela implique en outre d’avoir travaillé ou d’être en train de travailler. Or, peut-on croire que ce contrat de travail d’un an provient de la génération spontanée, plus encore dans une situation où la durée des contrats, très inférieure à un an, est précisément l’un des traits les plus caractéristiques de l’emploi de ces dernières années dans ce pays ?

Le ministère du travail et le secrétariat d’État à l’immigration affirment que leur objectif est de combattre l’immigration clandestine ainsi que l’économie souterraine et de veiller au respect des droits des travailleurs. On peut alors se poser un certain nombre de questions. Comment peut-on combattre l’irrégularité avec des systèmes qui exigent que l’on démontre à l’État sa situation irrégulière depuis deux ou trois ans pour demander sa carte de séjour ? Comment combat-on l’économie souterraine si le système lui-même exige que l’on démontre que cela fait au minimum un an que l’on travaille de manière irrégulière, ou bien que l’on dispose d’un an de contrat après avoir vécu trois ans en situation irrégulière ?

Si le gouvernement veut véritablement que les mots et les désirs correspondent aux faits, il devra engager une modification très profonde du labyrinthe légal permettant d’accéder au permis de travail et à la carte de séjour, ainsi qu’à leur renouvellement. Et le règlement qui est entré en vigueur au mois de février dernier est loin de répondre à cette nécessité. ;




Notes

[1Il s’agit de la cinquième régularisation extraordinaire après celles de 1991, 1996, 2000, 2001 et 2005. Les deux premières ont été faites par des gouvernements du PSOE, de même que la dernière. Celles de 2000 et de 2001 ont été effectuées par des gouvernements du PP. Depuis 2002, le PSOE manifestait son désaccord avec les régularisations extraordinaires. Il est même allé jusqu’à proposer, en septembre de


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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:59
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