État de l’application par la France de l’arrêt De Souza Ribeiro c/ France du 13 décembre 2012

Communications de la Cimade, du Gisti et de la LDH au Comité pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe : lettre du 6 février 2014 et addendum du 24 avril 2014.


Nos associations, autorisées par la Grande chambre de la Cour européenne des droits de l’Homme (la Cour) à intervenir en qualité de tierce partie dans l’affaire De Souza Ribeiro c/ France au titre de leur expertise sur le sujet, souhaitent, un peu plus d’un an après la décision de la Cour, attirer votre attention sur le défaut d’application par la France de cet arrêt.

Le 13 décembre 2012, la Cour, réunie dans sa formation la plus solennelle, condamnait la France pour atteinte au recours effectif, pour avoir exécuté sans délai la mesure d’éloignement d’un ressortissant brésilien depuis le centre de rétention administrative (CRA) de Guyane, alors qu’un recours faisant valoir les attaches familiales fortes du requérant en France avait été déposé en urgence devant le juge administratif et que celui-ci n’avait pas encore statué.

Par cet arrêt, la Cour remet en question le bien fondé du régime dérogatoire outre-mer en général et le dispositif des recours juridictionnels qui en résulte en particulier.
D’une part, elle retient l’atteinte à la Convention que constitue le caractère non suspensif des recours cumulé à des pratiques préfectorales qui consistent à exécuter l’éloignement dans des délais tellement courts que le juge n’est de fait jamais mis en mesure de statuer sur les recours introduits. La Cour relève ainsi que cette combinaison permet « [d]es modalités rapides, voire expéditives » (§96) d’éloignement depuis la Guyane, qui ont « pour effet en pratique de rendre les recours existants inopérants et donc indisponibles » (§95).
Cet arrêt réaffirme ainsi la nécessité, « pour éviter tout risque d’arbitraire, que l’intervention du juge ou d’ [une] instance nationale soit réelle » et permette « un examen suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates de la légalité de la mesure litigieuse ».
D’autre part, la Cour souligne que l’application d’un régime dérogatoire outre-mer moins protecteur des droits des migrants que dans les autres départements français, même justifiée par la nécessité de lutter contre une immigration particulièrement forte au regard de la situation géographique de ces territoires, ne peut s’exonérer d’appliquer les droits fondamentaux portés par la Convention (§97).

Sur ces deux aspects et malgré plusieurs demandes d’information de notre part auprès des ministres de l’intérieur, des outre-mer et de la justice, nos associations, dont La Cimade habilitée par l’État français à intervenir dans une partie des centres de rétention de France dont ceux d’outre-mer [1] au titre de l’accompagnement juridique des personnes retenues, n’avons constaté que peu de changements de pratique. Cette situation laisse pour l’instant cet arrêt lettre morte dans la majorité des CRA d’outre-mer.

1. Sur la garantie d’une possibilité effective de recours

Si cet arrêt a pu créer une certaine confusion les jours qui ont suivi la publication de l’arrêt et interroger les préfectures d’outre-mer sur la poursuite des pratiques antérieures, donnant ainsi lieu à la libération ponctuelle de personnes ayant introduit un recours faisant valoir des attaches familiales, les éloignements se poursuivent aujourd’hui dans la continuité des pratiques antérieures à l’arrêt De Souza Ribeiro.

L’organisation des embarquements reste dramatiquement expéditive : en Guyane par exemple, le temps de maintien en rétention en 2013 s’élève en moyenne à 2,3 jour [2]. Les ressortissants brésiliens, guyaniens, surinamais ou chinois continuent d’être placés en rétention majoritairement moins de 12 heures [3], à des horaires essentiellement nocturnes et avec un accès limité aux intervenants juridiques ou à un conseil. Dans ces conditions, la possibilité de déposer un recours faisant valoir des liens personnels et familiaux substantiels en France n’est généralement pas effective.

Les quelques personnes qui parviennent à former un recours sont souvent éloignées sans attendre que le juge examine le recours, à l’image de Monsieur De Souza Ribeiro [4].

Les éloignements sont également confirmés par les autorités malgré le dépôt dans une extrême urgence d’un second recours juste avant exécution de l’éloignement, soulevant l’atteinte au recours effectif que constitue la tenue de l’éloignement en dépit d’un recours pendant.

Dans tous les cas qui se sont présentés, le juge administratif a conclu à l’absence d’atteinte au recours effectif, notamment puisque la législation française le permettait par son article L. 514-1 et suivant du CESEDA [5].

Parfois, les personnes sont libérées juste avant l’audience par la préfecture qui se prémunit ainsi d’une décision juridictionnelle défavorable mais sans pour autant régulariser la situation du requérant, qui peut faire l’objet d’une nouvelle interpellation dans les semaines qui suivent.

En Guadeloupe, le juge administratif a dû intervenir à plusieurs reprises en 2013 suite au dépôt d’un référé liberté, afin d’enjoindre oralement la Préfecture de suspendre la reconduite à la frontière jusqu’à la tenue de l’audience [6].

Mayotte constitue pour l’instant le seul CRA d’outre-mer, parmi ceux concernés par cet arrêt, depuis lequel le dépôt d’une requête en urgence semble désormais suspendre l’exécution de la mesure. Reste que la courte durée entre le prononcé de la décision de reconduite à la frontière et son exécution (à peine quelques heures) ne laisse le temps de solliciter le contrôle du juge qu’à la marge et au prix d’une mobilisation exceptionnellement réactive des conseils et relais de l’accompagnement juridique [7].

Or ces atteintes sont loin d’être marginales : en 2012, 15 687 personnes ont été éloignées à la frontière depuis les CRA d’outre-mer soumis au régime dérogatoire intégrant le caractère non suspensif des recours (dont 13 001 depuis Mayotte [8], 2547 depuis le CRA de Guyane [9]).

L’absence de prise en compte des principes sous-jacents à l’arrêt De Souza Ribeiro a été confirmée par le ministre de l’intérieur dans une réponse au parlementaire français Sergio Coronado, publiée le 15 octobre 2013. Le ministre de l’intérieur y indique que l’arrêt De Souza Ribeiro avait été guidé avant tout par « un ensemble de faits », réduisant ainsi l’arrêt de la Cour à une décision d’opportunité. Le ministre y souligne d’ailleurs la légitimité du maintien de ce dispositif dérogatoire au regard de « la situation particulière et [d]es difficultés durables [des départements ultramarins concernés] en matière de circulation internationale des personnes », ce qui contrevient précisément aux conclusions de l’arrêt (§97).
Par ailleurs, le ministre y indique que des instructions ont été adressées en avril 2013 aux préfets, invitant ces derniers à surseoir à l’exécution des éloignements jusqu’à la réponse du juge saisi, ceci « lorsque le requérant a invoqué […] des « griefs défendables » ».

Or les instructions[Ce sont trois circulaires aux préfets de Guadeloupe, Guyane et Mayotte en date du 5 avril 2013 relatives aux suites à donner à l’arrêt De Souza Ribeiro que nous ne connaissions pas lors de l’envoi de la lettre]] donnent compétence aux préfets pour évaluer l’opportunité du recours et ainsi décider de surseoir à l’exécution de l’éloignement, ce qui contrevient expressément au droit de recours effectif tel que défini par la Cour dans ses arrêts.

La compréhension de l’arrêt par l’État français, tel que présentée dans cette réponse, ne nous parait pas augurer une prise en compte effective du droit de recours.

2. Sur les perspectives de maintien de ce régime dérogatoire et de ces pratiques

Le site internet du service de l’exécution des arrêts de la Cour indique plusieurs mesures prises par la France tendant à garantir un examen approfondi de la situation de la personne avant toute décision de reconduite à la frontière et notamment une modification législative de décembre 2012 (ayant elle-même fait l’objet de circulaires d’application) [10].

Or, le droit des étrangers n’a, à notre connaissance, fait l’objet d’aucune modification par voie législative ou réglementaire de nature à améliorer l’examen de la situation individuelle et les voies de recours des personnes avant l’exécution de leur mesure d’éloignement [11]

Les perspectives d’évolution que présente le futur projet de loi sur l’immigration, ne nous permettent pas non plus d’espérer une prise en compte des dispositions de La Cour : le rapport du député Mathias Fekl, qui devrait alimenter l’élaboration de ce projet de loi, n’aborde aucune mesure concernant le régime d’exception outre-mer en général, ou le droit à un recours effectif outre-mer en particulier.

Pourtant, dans la décision n° MDS 2013-235 du 19 novembre 2013 rendue publique le 4 février 2014, le Défenseur des droits, à la suite d’une saisine concernant Mayotte, « relève que les dispositions légales applicables aux étrangers en situation irrégulière à Mayotte rendent de facto inopérants les recours exercés contre les arrêtés de reconduite à la frontière ».
À ce titre, il « recommande au gouvernement de prendre les dispositions utiles afin que les étrangers disposent, conformément à l’arrêt De Souza Ribeiro c/ France […], d’un recours effectif pour contester un arrêté de reconduite à la frontière ».

De fait, au regard du nombre de personnes soumises à ce régime et ces pratiques, de la gravité de l’atteinte au droit de l’Homme que constitue l’impossibilité effective de recours devant une instance adéquate et des conséquences qu’entraîne l’exécution d’une mesure d’éloignement sur la vie personnelle des ressortissants étrangers, l’application rapide de cet arrêt devrait constituer pour la France une priorité.

Nous nous tenons disponibles pour toute précision complémentaire que vous jugeriez nécessaire.


Addendum envoyé le 24 avril 2014

Addendum à la communication DH-DD(2014)339 adressée par La Cimade, le GISTI et la Ligue des Droits de l’Homme le 6 février 2014 et enregistrée le 17 mars 2014 dans l’affaire De Souza Ribeiro c/ France (requête n° 22689/07)

Par un courrier transmis en date du 6 février 2014, nos trois associations ont souhaité attirer votre attention sur le défaut d’application par la France de l’arrêt De Souza Ribeiro c/France de la Cour européenne des droits de l’Homme.

Depuis lors, nous avons pris connaissance du Bilan d’application de cet arrêt transmis par la France au Comité des ministres du Conseil de l’Europe et enregistré le 20 août 2013 sous la référence DH-DD(2013), sur lequel nous souhaitons apporter quelques commentaires.

Ce bilan se réfère principalement à trois instructions du ministre de l’Intérieur adressées les 5 et 3 avril aux Préfets de Guyane, Guadeloupe et Mayotte. Ces textes ne figurent ni au Bulletin officiel de ce ministère, ni sur le site http://circulaire.legifrance.gouv.fr/ qui publie toutes les circulaires et instructions ministérielles applicables ; seul le site du Conseil de l’Europe les diffuse.
Nous avons donc noté avec satisfaction que des instructions visant à appliquer les prescriptions de l’arrêt De Souza Ribeiro ont bien été transmises par le ministre de l’Intérieur à tous les préfets concernés par la procédure dérogatoire contestée, y compris celui de Mayotte. Mais leur interprétation de cet arrêt est à notre avis excessivement restrictive.
Ainsi, dans le cas où un recours - notamment en référé - a été déposé avant l’exécution de la mesure d’éloignement, les instructions se contentent d’inviter le préfet à « procéder à un examen vigilant du ou des moyens ou ’’griefs’’ invoqués par le requérant [...] avant de mettre en œuvre l’éloignement ». Elles soumettent donc la suspension de la mesure jusqu’à l’intervention de la justice à une autorisation des préfectures, elles-mêmes à l’origine de la procédure d’éloignement forcé.

Au-delà de son caractère largement insuffisant au regard des exigences qui entourent le recours effectif, cette instruction constitue le seul élément concret du bilan d’application de 34 pages présenté par la France. Les autres éléments de ce texte sont dépourvus d’impact sur les dispositions relatives à l’accès au juge censurées par l’arrêt De Souza Ribeiro.

Il s’agit en effet :

  • des trois instructions précédentes et d’une circulaire du 11 mars 2013 qui rappellent aux préfets certaines règles imposées dans les procédures d’éloignement, notamment un examen approfondi de la situation personnelle et familiale ou la motivation en droit et en fait sans stéréotype ;
  • de nouvelles « garanties au bénéfice de l’étranger soumis à une vérification de son droit au séjour » issues de la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et sa circulaire d’application (dispositifs applicables dans les départements de métropole et d’outre-mer sauf, actuellement, à Mayotte).

Or tout cela se situe en amont de la décision d’éloignement et n’apporte donc, par nature, aucune garantie supplémentaire d’accès au juge administratif postérieurement à la notification d’une obligation de quitter le territoire (OQTF) ou un arrêté de reconduite à la frontière (APRF).

Le bilan d’application de la France tend à accréditer l’idée qu’une nouvelle procédure de vérification administrative de la situation des étrangers interpellés et quelques instructions suffiraient à rendre le contrôle de la décision d’éloignement conforme à la Convention européenne des droits de l’Homme sans contrôle par un juge. Dans sa conclusion, il précise : « Les préfets doivent veiller à la sécurité juridique des procédures d’éloignement, en utilisant la phase de retenue pour faire un travail commun avec les forces de l’ordre le plus en amont possible ». Or cette sécurité juridique ne peut être assurée uniquement par un travail commun aux seuls services préfectoraux et forces de l’ordre, parties prenantes de la procédure d’éloignement. Dans un dispositif dérogatoire qui permet d’évincer l’intervention du juge administratif saisi, le seul renforcement des liens entre la préfecture et les forces de l’ordre, sans renforcement réciproque de l’intervention du juge, favorise surtout des expulsions plus efficaces et par là même plus expéditives.

Dans les faits, ce dispositif ne peut raisonnablement pas être présenté comme la garantie d’un examen approfondi de la situation. La Cimade, en charge de l’accompagnement juridique dans les centres de rétention administrative (CRA) d’outre-mer, est régulièrement amenée à intervenir en dernier ressort auprès des préfectures afin de solliciter la libération de personnes légalement protégées contre l’éloignement forcé (famille de Français, mineurs, liens familiaux forts en Guyane, demandeurs d’asile). Ainsi, sur les trois premiers mois de 2014, 58 personnes, soit plus de 10% des personnes placées au CRA de Guyane pour cette période, ont été relâchées par la préfecture juste avant leur embarquement.
Ce procédé, mis en œuvre au prix d’une vigilance de La Cimade qui n’a pas vocation à se substituer aux contrôles administratifs effectués en amont de l’enfermement, reste à l’entière discrétion des services de la préfecture et constitue par là même un dispositif très insatisfaisant.
De fait, certaines demandes de libération, qui concernaient pourtant des personnes légalement protégées contre l’éloignement, n’ont pas été prises en compte par la préfecture de Guyane.

Un projet d’ordonnance, qui sera adopté au cours de 2014, doit étendre à Mayotte l’application du code de l’entrée et du séjour et du droit d’asile (Ceseda) ; la procédure d’éloignement dérogatoire restera applicable à Mayotte comme elle l’est en Guyane et en Guadeloupe. La procédure de retenue sera alors applicable mais elle ne fera pas obstacle à la continuité du fonctionnement actuel, donc à l’exécution en quelques heures des OQTF sans délai rendant presque impossible le dépôt même d’un recours.

Le 11 mars 2014, l’Union syndicale de magistrats administratifs contestait le maintien de ce dispositif dérogatoire dans le Ceseda : « La qualité de la justice administrative ne doit pas être sacrifiée sur l’autel de l’efficacité administrative » et « la France doit tirer les conséquences de sa condamnation par la CourEDH  ».

Au regard de ce qui précède, le bilan d’application présenté par la France est bien loin de répondre aux exigences de l’arrêt De Souza Ribeiro c/ France et nous maintenons les constats présentés dans notre premier courrier.


Précisions

La lettre qui a été envoyée est le document suivant en PDF :

Et l’addendum est le document suivant en PDF :

Le texte qui figure ci-dessus comporte en outre des liens internet et avec quelques légères modifications tenant compte de ces liens.

Cette lettre a été enregistrée le 17 mars 2004 sous la référence DH-DD(2014)339. Il est prévu qu’elle soit distribuée au Comité des Ministres lors de sa réunion 1201, 3-5 juin 2014 (DH)
en vertu de la règle 9.2 du Comité des ministres pour la surveillance de l’exécution des arrêts selon lequel : « le Comité des Ministres est en droit de prendre en considération toute communication transmise par des organisations non gouvernementales, [...] ».

Et l’addendum a été enregistré sous la référence DH-DD(2014)608

Voir ces précisions sur le site du Conseil de l’Europe


Notes

[1Centres de rétention administrative de Guyane, Guadeloupe, Réunion et Mayotte.

[2Statistique transmise par la PAF de Guyane.

[3Les éloignements de ces ressortissants sont organisés vers les frontières limitrophes de la Guyane. En pratique, ils sont exécutés par voie terrestre au moyen d’un bus qui effectue des rotations quasi quotidiennes.

[4Nos associations n’étant pas destinataires des décisions du juge après éloignement des requérants, notre connaissance des suites données par le juge après exécution de la mesure est soumise à la transmission des pièces par les requérants depuis leur pays d’origine. Au regard des difficultés que présente cette configuration, nous ne sommes malheureusement pas en mesure de fournir qu’un échantillon réduit de décisions du juge qui constatent l’exécution de l’éloignement à la date de l’audience du recours : TA Mayotte, 28 janvier 2013, n° 1300023 ; TA de Mayotte, 18 novembre 2013, n° 1300551 et 1300552 ; TA Cayenne, 12 avril 2013, n° 1300298 ; TA Cayenne, 9 décembre 2013, n°1301237 ; TA Cayenne, 9 janvier 2014, n°1400009

[6Cette pratique n’a pas été constatée lors du dépôt de référés suspension accompagnant des recours au fond.

[7Et la transmission fonctionne souvent mal, notamment pendant le week-end, ce qui a permis en novembre 2013 l’éloignement de deux enfants après l’envoi de la première page du référé liberté (voir CE, 10 décembre 2013, n° 373686, précisions apportées par l’intervention du Gisti).

[8Source du ministère de l’intérieur : JO du 25/06/2013, p. 6698. Ces données sont variables, notamment selon que les enfants sont pris en compte ou pas. Selon des statistiques de la préfecture de Mayotte, 13 214 adultes et 3 837 enfants - soit un total de 17 051 personnes - ont été éloignées.

[9Source de La Cimade. Voir en ce sens Yvette Mathieu, préfète, chargée de mission auprès du Défenseur des droits, La protection des droits des enfants à Mayotte,, rapport d’une mission effectuée en mars 2013] et 139 depuis le CRA de Guadeloupe[[Source de La Cimade, qui n’intègre pas le nombre de personnes placées les samedis et dimanches.

[11Après une interpellation pour vérification d’identité, la personne peut être retenue dans un local de police pendant 4 heures - 8 heures à Mayotte - (CPP, art. 78-3). Les textes mentionnés ci-dessus portent sur les modalités la retenue administrative qui remplace l’ancienne garde-à-vue avant une décision de placement dans un CRA. Ils ne modifient pas l’objectif d’une lutte plus efficace contre l’immigration irrégulière.

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Dernier ajout : vendredi 4 juillet 2014, 18:13
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