Article extrait du Plein droit n° 25, juillet 1994
« La famille au ban de l’Europe »

Une suspicion générale chez les Européens

De l’analyse des réglementations nationales applicables aux étrangers non communautaires, il ressort que les États européens n’ont intégré que de façon très marginale les principes relatifs au droit de vivre en famille qu’ils s’engagent à respecter sur le plan formel et à l’égard des ressortissants de leurs partenaires. L’étude des législations locales fait apparaître en effet que, loin de traduire pleinement le contenu de ces principes, ces réglementations soit en réduisent considérablement la portée, soit les contredisent ouvertement.

Il se dégage de la confrontation entre les principes internationaux relatifs au droit de vivre en famille et les différentes législations des pays européens que, sous couvert d’aménagements de ces principes - motivés soit par des intérêts nationaux (préservation de l’ordre et de la santé publics, lutte contre les détournements de procédure), soit même par l’intérêt des familles elles-mêmes (nécessité de leur offrir des conditions de vie décentes) - ceux-ci sont totalement vidés de leur contenu.

L’étranger et sa famille sont alors privés du minimum de protection que leur reconnaît le droit international.

Cette sorte de tour de passe-passe permet de régler à bon compte la contradiction entre la nécessité, pour les États européens, de respecter au moins formellement un principe sur lequel il n’est plus envisageable de revenir - ne serait-ce que du fait de sa codification dans le droit international (il faut rappeler qu’en France et en Belgique notamment ont été proposées des mesures visant à interdire l’immigration familiale) - et la volonté de ne pas permettre - fermeture des frontières oblige - l’établissement de tous ceux qui seraient susceptibles d’en revendiquer l’application. Comment résoudre cette équation ? On distingue deux types de techniques.

L’ argument de la souveraineté

Les États utilisent les prérogatives liées à leur souveraineté (la défense de la sécurité nationale, de la sécurité publique, le maintien de l’ordre et le prévention des infractions) pour ériger des obstacles à l’entrée et au séjour des familles.

Par exemple, la nécessité de lutter contre les détournements de procédure et les comportements frauduleux est à l’origine de nombreuses dispositions restreignant le droit de vivre en famille : multiplication des contrôles, des périodes probatoires, charges de la preuve, remises en cause des droits acquis, etc. De la fraude caractérisée au soupçon systématique, il n’y a qu’un pas que franchissent allègrement de nombreuses législations nationales. Mais on va parfois au-delà : on en vient ainsi à chercher les raisons du mariage, de l’adoption, de la demande de regroupement familial au prix de graves immixtions dans la vie privée des intéressés. Et c’est ainsi que, dans un même texte, on arrive à affirmer un principe et à le réduire à néant en quelques articles.

Au-delà de la lettre des textes, cette obsession de la fraude engendre des pratiques qui dépassent souvent les seules administrations chargées des étrangers : l’école, la mairie, les services sociaux intègrent cette suspicion et génèrent à leur tour des pratiques discriminatoires.

L’argument de l’intérêt des familles

La préservation de l’ordre et de la santé publics conditionnent l’entrée sur le territoire de la grande majorité des États. Il est souvent tentant, pour les autorités étatiques, d’utiliser le flou qui entoure la notion d’ordre public pour refuser l’entrée ou éloigner des étrangers ayant de fortes attaches familiales sur leur territoire. Les contrôles sanitaires se prêtent moins à ce type de dérapages sécuritaires, sûrement du fait que le corps médical est partie prenante au problème. Il n’en demeure pas moins que les États disposent de la possibilité de refuser l’entrée sur leur territoire d’un membre de famille du seul fait que celui-ci est atteint de telle ou telle maladie ou infirmité.

Quand le droit de vivre en famille des étrangers en Europe ne se heurte pas aux prérogatives liées à la souveraineté des États, il trébuche sur des mesures censées garantir aux familles des conditions de vie décentes. Les motifs invoqués par les États pour justifier l’encadrement de ce droit à mener une vie familiale normale, sont le souci de s’assurer que les familles immigrées disposent de ressources suffisantes et d’éviter qu’elles vivent dans des conditions malsaines de logement. Ce souci serait honorable s’il ne se traduisait, dans certaines réglementations, par des règles extrêmement strictes qui interdisent, de fait, les demandes de réunification familiale d’aboutir positivement pour les étrangers disposant de revenus modestes.

La situation est particulièrement choquante en ce qui concerne les normes d’habitat, dans les pays où l’insuffisance notoire du parc de logements sociaux, d’une part, le racisme dont sont victimes les étrangers qui souhaitent accéder à un logement, public ou privé, d’autre part, font qu’il est parfois impossible, même pour ceux qui en auraient les moyens matériels, de justifier d’un logement correspondant aux normes imposées.

Cette référence à des normes de ressources ou de superficie ou liées à la salubrité de l’habitat, dans les États où elle constitue un obstacle réel, amène deux réflexions.

La première, c’est qu’elle met en évidence le caractère conjoncturel des mesures mises en place pour limiter l’immigration familiale : lorsque les besoins de main-d’œuvre justifiaient, de la part des États d’accueil, des mesures incitatives pour faire venir des travailleurs immigrés, les conditions décentes de logement qu’ils étaient susceptibles de leur offrir ne figuraient pas au premier rang de leurs préoccupations.

La seconde, c’est qu’elle est très caractéristique du traitement discriminatoire réservé par les États membres aux immigrés non communautaires pour le respect de leurs droits à vivre en famille, puisque les exigences sont bien moindres dans le cadre de la réglementation communautaire du regroupement familial, et inexistantes, naturellement, lorsqu’il s’agit de nationaux.

Sans rentrer dans le détail des réglementations nationales, on peut relever quelques thèmes qui mettent en évidence le fossé qui sépare le droit de vivre en famille appliqué aux étrangers et celui qui est reconnu aux ressortissants communautaires.

Les mariages sous surveillance

Théoriquement, les États appliquent aux populations étrangères les règles relatives à la famille sans opérer de discrimination.

Mais, dans la pratique, le droit de fonder une famille est remis en cause pour les étrangers extra-communautaires en situation précaire de séjour.

Ainsi, dans les faits, bien qu’il s’agisse d’une atteinte caractérisée au principe de la liberté de mariage consacré par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, le droit de se marier est souvent subordonné à la régularité du séjour [1].

Regroupement familial à retardement

En règle générale, à l’exception de trois États, il n’est pas imposé de délai de résidence préalable à la demande de réunification familiale. Mais cette « période de stage » est un des points de la résolution adoptée par les États membres dans le cadre des travaux intergouvernementaux des Douze. Cette condition n’existe pas non plus dans la réglementation communautaire. Elle ne se justifie pas sur le plan juridique, puisqu’en retardant d’une ou plusieurs années l’exercice du droit au regroupement familial, les quelques pays qui ont prévu ce délai dans leur réglementation portent directement atteinte au principe du droit de vivre en famille dégagé par le droit international. Elle ne se justifie pas non plus sur le plan sociologique, la famille constituant un facteur d’intégration [2].

Contrôles sanitaires : prévention ou exclusion ?

De nombreux États ont institué, de façon plus ou moins formelle, un contrôle sanitaire dont les résultats ne constituent que rarement un obstacle au regroupement des familles. Il n’en demeure pas moins que plusieurs pays peuvent alléguer de l’existence d’une maladie ou d’une infirmité pour refuser l’entrée ou le séjour à un membre de famille.

Face à la mondialisation de la gestion des problèmes de santé, le principe du refoulement des membres de famille atteints d’une maladie ou d’une infirmité procède d’une conception archaïque et restrictive de la santé publique.

L’ordre public avant tout

La préservation de l’ordre public est un souci partagé par l’ensemble des États. Cette condition n’est pas exclusive au regroupement des familles puisque tous les étrangers, quels que soient les motifs et les conditions de leur entrée, y sont soumis. A priori, seuls les troubles graves à l’ordre public sont susceptibles de faire obstacle au regroupement familial, mais cette notion juridiquement imprécise peut présenter un pouvoir de nuisance à l’occasion d’appréciations politiques conjoncturelles. De ce fait, on peut, sur cette question, partager les préoccupations du Parlement européen qui estime, dans une résolution sur la politique européenne d’immigration adoptée le 15 juillet 1993 « qu’une vision de la question migratoire sur le seul plan de l’ordre public et de la sécurité intérieure, ne fait qu’accroître dans l’opinion publique des craintes injustifiées et une évaluation erronée du problème » [3].

Des reconstructions artificielles de la famille

La confrontation des législations entres elles fait apparaître plusieurs définitions de la famille. En tout état de cause, il s’agit de reconstructions purement artificielles de la cellule familiale au gré des intérêts et objectifs définis par chaque État.

En aucune manière les législations européennes ne prennent en compte la conception de la famille telle qu’elle peut être envisagée dans les pays d’émigration : famille élargie aux ascendants et collatéraux, majorité à 21 ans... Or, il est contradictoire d’appliquer la loi personnelle des étrangers pour apprécier leur situation familiale à l’égard de tous les actes de la vie civile, et de n’en tenir aucun compte pour l’exercice du droit à la réunification familiale.

Par ailleurs, on constate que la plupart des États, s’ils ont intégré dans leur droit interne des modifications dues à une évolution de la conception de la famille (concubinage, modalités de garde des enfants en cas de séparation du couple...), ils continuent à considérer qu’un couple dont au moins l’un des deux membres est étranger n’existe légalement que s’il est matérialisé par un acte de mariage, et qu’il n’y a d’« enfants » que s’ils sont issus de ce couple.

Enfin, la délimitation des ayants droits au regroupement familial d’un ressortissant extracommunautaire est, dans tous les pays, moins favorable que les règles appliquées aux ressortissants des États membres. Aucune raison ne peut justifier une telle discrimination.

Ressources et logement, des obstacles trop souvent insurmontables

Si les pays européens n’ont pas encore tous subordonné le regroupement familial à des conditions de logement et de ressources, les instruments internationaux, et surtout le droit communautaire, tendent à étendre ces exigences.

S’il est légitime de souhaiter que les familles disposent de logements décents à leur arrivée et que le demandeur soit à même de leur assurer des conditions de vie acceptables, il n’est pas tolérable que, sous couvert de poursuivre ces objectifs, les États exigent des conditions matérielles d’accueil qui ne peuvent être remplies que par les étrangers les plus privilégiés ; on ne peut faire supporter aux étrangers régulièrement installés dans un pays membre, en les privant d’une vie familiale normale, les conséquences d’une politique déficiente en matière de logements sociaux ou les contre-coups de la crise économique sur l’emploi.

Enfin, il est une réalité à ne pas négliger : aucun État n’est en mesure de s’opposer à la volonté d’une famille qui désire se réunir. Des conditions de regroupement familial trop strictes aboutissent inévitablement à des détournements et génèrent une installation irrégulière des familles. De ce fait, certaines familles sont condamnées à vivre dans des conditions beaucoup plus mauvaises que celles qu’elles auraient trouvées si elles avaient obtenu l’autorisation demandée : pas d’accès aux aides à la famille, protection sociale inexistante ou insuffisante, problèmes de scolarisation pour les enfants... On aboutit ainsi à un résultat contraire aux objectifs initiaux.

Le discours officiel sur la nécessaire qualité de l’accueil à réserver aux familles étrangères ne traduit, dans ces circonstances, que la volonté d’ériger des obstacles insurmontables à leur venue.

Le statut de la famille : suspicion et précarité

Trop de législations réservent un statut moins favorable aux membres de famille entrés par regroupement familial que celui détenu par le demandeur ; rien ne justifie de telles pratiques sinon la suspicion à l’égard des conjoints.

Pour la même raison, la stabilité du séjour des membres de familles est trop souvent liée à celle du demandeur. Or, même en cas de séparation du couple, le conjoint rejoignant doit jouir de la sécurité juridique à laquelle il peut prétendre après avoir obtenu le droit de résider à l’issue d’une procédure souvent longue et complexe. D’autre part, si le couple séparé a des enfants, ceux-ci ont le droit de vivre avec leurs deux parents ou tout du moins à ne pas être durablement séparés de l’un d’entre eux [4].

L’immigration familiale, corollaire logique de la présence d’étrangers installés en Europe, est une donnée qu’il est anormal d’intégrer aux politiques de gestion des flux migratoires des États membres. Les motifs qui guident ces politiques (d’ordre sécuritaire ou économique) ne peuvent, sauf à nier les principes fondamentaux auxquels ils ont tous adhéré, justifier une limitation à l’entrée sur leur territoire des membres de famille de ceux qui y sont déjà présents, du seul fait qu’ils n’appartiennent pas à la Communauté européenne.

Le droit de vivre en famille ne se divise pas : une des premières conséquences de ce principe devrait conduire à éliminer toute discrimination entre ressortissants communautaires et non communautaires, notamment en matière de regroupement familial.

A fortiori, la collaboration intergouvernementale dans l’espace européen, qui tend actuellement à harmoniser par le bas les différentes législations nationales sur le droit de vivre en famille des étrangers non européens, au risque de creuser encore plus l’écart, doit être abandonnée.

Si harmonisation il y a, celle-ci doit se faire en concertation avec toutes les instances européennes, notamment le Parlement européen, et les organisations nationales ou européennes directement confrontées aux conséquences des politiques qui sont menées.

N.B. Cette étude comparative s’est appuyée non seulement sur les textes, mais également sur les analyses qui ont pu en être faites par les praticiens dans les différents États membres. Il en résulte une certaine hétérogénéité de l’information, car les sources se sont révélées d’intérêt inégal par rapport à nos préoccupations. Il faut noter qu’elles sont restées inexistantes pour deux pays, le Danemark et la Grèce, ce qui explique le silence à propos de ces deux pays.


Bibliographie sommaire

  • Commission des Communautés européennes, Le regroupement familial à la lumière du droit international, du droit communautaire et de la législation et/ou la pratique des États membres, document de travail des services de la Commission, Bruxelles, 13 mai 1992.
  • Assemblée Nationale, Rapport de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale sur le projet de réforme du code la nationalité, par Pierre Mazeaud, La Documentation française, Paris, mai 1993.
  • Foreign and Commonwealth Office, « Immigration into Britain », n° 62/90.
  • Compte rendu du séminaire JCWI sur l’immigration familiale, Londres, février 1993.
  • Familles en situation de migration en Europe, Actes du colloque organisé par le Service social international et le Service social d’aide aux émigrants, Paris, 3 et 4 mai 1992.
  • Ingrid Bauer, « Das neue Ausländerinnenrecht und seine Regelungen, insbesondere in Fragen der Familienzusammenführung und des Aufenthaltsrechts der Angehörigen », Francfort, 1992.
  • Beate Collet, « La nouvelle loi allemande sur le séjour des étrangers », in Info-Actualités, OMI, Paris, janvier 1992.
  • Pierre Jadoul, Eric Mignon, « Le droit des étrangers, statuts, évolution européenne, droits économiques et sociaux », Travaux et Recherches n° 26, Bruxelles, 1993.
  • Michel Taverne, « L’étranger et le droit belge », in Statut administratif, Bruxelles, décembre 1989.
  • Vincent Berger, « Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », Sirey, Paris, 3ème édition, 1991.
  • GISTI, « Les étrangers et le droit communautaire », Paris, mars 1992.
  • JCWI, « Immigration and nationality law handbook », London, 1992 edition.
  • Sanjiv Sachdeva, « The primary purpose rule in british immigration law », Trentham books, London, 1993.
  • Migrations Europe, bulletin mensuel sur les immigrés, les réfugiés et les minorités ethniques, Bruxelles.

Consensus autour d’une régression



La résolution européenne sur le regroupement familial

Au mois de juin 1993, a été adoptée à Copenhague, par les ministres des Douze chargés de l’immigration, une « résolution » sur le regroupement familial dont la nature juridique est imprécise : ne relevant ni du cadre communautaire, ni du cadre conventionnel, elle s’inscrit dans la politique intergouvernementale que les États membres de la Communauté mènent en marge de tout contrôle supra-national. À l’origine de cette résolution, les travaux du groupe ad hoc immigration, qui, dans un rapport datant de 1991, recommandait, dans la perspective de l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht, la mise en place d’une réflexion rapide sur l’harmonisation des politiques de regroupement familial et d’asile [5].

Alors qu’en matière de regroupement familial, tant la Commission européenne que le Parlement européen ont formulé, courant 1992, des propositions d’harmonisation visant à un élargissement des conditions généralement requises [6], il semblerait que les ministres de l’immigration se sont inspirés des législations les plus restrictives pour édifier la résolution de juin 1993.

Une conception étroite de la famille

Outre les conditions générales d’entrée, d’ores et déjà exigées de la plupart des États membres, elle propose en effet une définition très étroite de la famille : n’en font partie que les conjoints et les enfants mineurs, excluant donc a priori les ascendants.

L’épouse d’un étranger polygame n’est admise à le rejoindre que si une autre épouse, ou les enfants d’un premier lit de cet étranger, ne sont pas déjà présents dans un autre État de la Communauté.

Les enfants doivent être ceux du couple : un enfant du premier lit d’un étranger ne peut a priori pas bénéficier de la procédure de regroupement familial. En cas d’adoption, celle-ci doit avoir entraîné une rupture définitive avec la famille d’origine de l’enfant.

Familles sous haute surveillance

La résolution instaure la suspicion comme règle préliminaire à toute demande de réunification familiale : c’est ainsi qu’elle préconise le refus d’admission d’un conjoint ou d’un enfant adopté si le mariage a été contracté, ou l’adoption effectuée, « dans le but de permettre l’entrée sur le territoire » de l’époux(se) ou de l’enfant. Par ailleurs, elle prévoit que le titre de séjour délivré à un membre de famille peut être retiré à tout moment s’il y a lieu de présumer qu’il a été obtenu par fraude.

Enfin, la résolution traduit une volonté de précarisation du statut des membres de famille, puisqu’elle permet une remise en cause du droit au séjour qui leur a été accordé si les conditions exigibles au moment de l’admission ne sont plus remplies.

Le texte précise que les États membres se mettent d’accord pour mettre leur législation en conformité avec ces principes avant janvier 1995. Même si cette résolution n’a aucune force contraignante, on peut craindre qu’elle n’ait, en pratique, des effets beaucoup plus concrets que son (non) statut ne le laisserait supposer. Les dispositions introduites par la loi Pasqua dans la législation française en sont la preuve, puisque leur philosophie générale s’inscrit directement dans la ligne européenne. Il est à prévoir que les États jusqu’à présents plus libéraux en la matière s’aligneront progressivement sur ces règles informelles, en dépit des mises en garde des institutions communautaires.

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Notes

[1Dans la plupart des États de la CE, les liens existant entre les services de l’état civil et la police de l’immigration entravent le droit de se marier lorsqu’un des futurs conjoints est en situation irrégulière, puisqu’ils permettent son interpellation. Aux Pays-Bas, un projet de loi récemment adopté par le Parlement impose l’accord préalable de la police des étrangers au mariage entre Néerlandais et étrangers.

[2La Grèce, l’Espagne et la France opposent des délais de résidence, respectivement de cinq, trois et deux ans, au conjoint demandeur avant de l’autoriser à faire venir sa famille. Un projet de réforme législative aux Pays-Bas devrait conduire à fixer, dans ce pays, le délai à trois ans. Ce même projet prévoit en outre qu’un étranger remplissant cette condition de stage ne disposera que d’un délai limité à trois ans pour faire bénéficier sa famille de la procédure de regroupement familial ; passé ce délai, la procédure ne lui sera plus ouverte.

[3En Grande-Bretagne, les services de l’immigration ont le pouvoir de refuser l’entrée sur le territoire de tout individu dont la présence est jugée « défavorable au bien public » : cette notion très vague peut s’appliquer aussi bien à des personnes coupables de délits graves, qu’à d’autres simplement suspectées d’être impliquées dans la commission d’un délit. Elle est également utilisée pour exclure des personnes notoirement connues pour avoir des opinions politiques avec lesquelles le gouvernement est en désaccord ; les éventuels liens familiaux avec des proches installés dans le pays ne sont pas pris en compte. En Espagne, l’administration peut, à propos d’un étranger qui désire entrer sur le territoire, demander des renseignements relatifs à sa conduite et à son casier judiciaire aux autorités de son pays d’origine, et à celles du ou des pays où il a résidé durant les cinq dernières années.

[4À l’exception du Portugal, dont la législation prévoit l’acquisition par les membres de famille d’un statut indépendant de l’étranger qu’ils ont rejoint dès leur arrivée, tous les États n’accordent ce statut qu’à l’issue d’une période probatoire, dont la durée va d’un an (France), à huit ans (Allemagne). Cette période probatoire permet la remise en cause du regroupement familial en cas de modification de la situation matrimoniale (séparation ou divorce) ou économique (perte d’emploi, ou changement des conditions de logement).

[5Voir « L’esprit des conventions », Plein droit n° 20.

[6Regroupement familial à la lumière du droit international, du droit communautaire et de la législation et/ou de la pratique des États membres, Commission des Communautés, mai 1992 ; Rapport sur la politique européenne en matière d’immigration, Commission des libertés publiques et des affaires intérieures du Parlement européen, octobre 1992.


Article extrait du n°25

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Dernier ajout : mardi 20 mai 2014, 18:16
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