Article extrait du Plein droit n° 59-60, mars 2004
« Acharnements législatifs »

L’asile dans le pot commun de l’immigration

Jean-Pierre Alaux

Permanent au Gisti.
Comment faire pour que l’asile demeure une des valeurs idéologiques de référence de la République française et pour que, dans le même temps, la plupart des victimes de persécutions ou d’atteintes à leurs droits fondamentaux ne puissent en bénéficier ? Telle est la question que s’est posée le gouvernement Raffarin à l’occasion de sa réforme du 10 décembre 20031. Il n’est pas le premier.

L’attitude de l’actuel gouvernement répète à l’identique celle de tous ses prédécesseurs – de gauche et de droite – depuis la fin des années 80. Ce consensus a donné lieu à une série de réformes visant d’abord à créer des conditions difficiles de vie aux requérants (suppression du droit au travail en 1991), puis à compliquer l’arrivée des victimes de persécutions sur le territoire français (pénalisation des transporteurs, création des zones d’attente en 1991), enfin à conditionner la demande d’asile à une autorisation de séjour (réforme Pasqua de 1993).

Sur le plan européen, l’orientation est la même : la Convention de Dublin de 1997, devenue le Règlement n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, a, dans le même objectif de limitation des chances pour les demandeurs d’asile d’obtenir une protection, interdit les requêtes dans plusieurs pays de l’Union, la décision du premier pays sollicité s’appliquant aux autres. Dès 1985, le « laboratoire de Schengen » d’abord à cinq [1], dont la convention est entrée en application en 1990, avait inclus, parmi ses perspectives, celle de barrer autant que possible la route de l’asile en renforçant les contrôles aux frontières extérieures. A ces frontières-là, rien ne ressemble plus, en effet, à un étranger en situation irrégulière qu’un demandeur d’asile.

Cet arsenal de pénalisations et de contraintes en constante sophistication n’a pas abouti aux résultats rêvés. Il n’a pas dissuadé autant d’étrangers qu’espéré de tenter d’obtenir une protection en France ou en Europe.

De cet état d’esprit national et européen et des réformes qu’il a suscitées, on voit clairement les effets en France dans le graphique de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ci-après. En trente ans, le taux de reconnaissance du statut de réfugié est ainsi passé de 85 % (et parfois de plus de 90 %) à 18 % environ, tandis que les rejets connaissaient une courbe évidemment inverse.

A y regarder de près, il semble que l’évolution des taux de reconnaissance du statut de réfugié [2] dépende moins de la réalité objective des persécutions subies que du nombre de candidats. Plus il y a de postulants, moins on admet de réfugiés en proportion : quand, en 1974, ils sont à peine 2 000, on ne voit pas d’inconvénient à donner le statut à 90 % d’entre eux ; en 1981, le fait qu’on en compte 20 000, leur vaut un début de diminution du taux de réponses positives (77,7 %). Puis c’est l’effondrement : en 1985, 43,3 % des 29 000 requérants seront protégés ; en 1990, alors qu’on enregistre un pic de 61 000 requêtes, il n’y a plus que 15,5 % de lauréats ; une année plus tard, il y a 46 800 postulants et le taux de reconnaissance remonte à 19,7 %. Ce « numerus clausus » inavoué reste aujourd’hui la pierre angulaire de la politique française de l’asile : en 1999, le taux de reconnaissance s’établit à 19,3 % pour 24 200 demandes ; et, puisqu’en 2000 le nombre de ces demandes a frisé les 39 000, il est « logique » que le taux des reconnaissances ait fléchi à 17,1 %. En 2001 et en 2002, malgré 47 000 et 56 000 demandes, il s’est néanmoins maintenu à 18 % et 17 %. Il est vrai qu’on est tombé progressivement si bas que les fluctuations n’ont plus désormais qu’une valeur arithmétique.

Evolution des taux d’accords et de rejets par l’OFPRA depuis 1973

Dans le contexte de la fermeture des frontières, instaurée en 1973, et qui concerne en théorie la seule migration de main-d’œuvre, toute arrivée spontanée d’étrangers est interprétée comme une faille dans le dispositif de contrôle. L’asile est alors vécu comme un « appel d’air ».

A la différence de la réglementation relative à l’immigration, qui repose sur des autorisations préalables à l’arrivée des étrangers sur le territoire, la Convention de Genève confère notamment aux demandeurs d’asile le droit très exceptionnel de franchir les frontières des États sans avoir à en solliciter l’autorisation : ils sont, en effet, à l’abri de « sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers (...), sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence ir- régulières  » [3]. Cette impunité à l’égard de ce qui constitue, dans tout autre domaine, une violation d’une prérogative essentielle des États, comme leur protection à l’encontre de l’éloignement [4], accorde aux victimes de persécutions et candidats à l’asile un statut spécifique qui les place hors du champ de l’immigration.

Statut de réfugié : évolution de la demande et du taux de reconnaissance

Quelques autres changements



La loi 2003-1176 du 10 décembre 2003 (JO du 11 décembre 2003) modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile introduit un certain nombre d’innovations qui ne sont pas évoquées dans l’article « L’asile victime de la politique d’immigration ». Parmi les principales, on peut citer :

L’agent de persécutions (nouvel art. 2-III) pour le statut de réfugié comme pour l’asile subsidiaire : « les persécutions prises en compte dans l’octroi de la qualité de réfugié et les menaces graves pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être le fait des autorités de l’État, de partis ou d’organisations qui contrôlent l’État ou une partie substantielle du territoire de l’État, ou d’acteurs non étatiques dans les cas où les autorités (...) refusent ou ne sont pas en mesure d’offrir une protection  ».

  • L’entretien obligatoire à l’Ofpra sauf dérogations suivantes : « a) l’office s’apprête à prendre une décision positive à partir des éléments en sa possession ; b) le demandeur d’asile a la nationalité d’un pays pour lequel ont été mises en œuvre les stipulations du 5 du C de l’article 1er de la convention de Genève susmentionnée [clause dite « de cessation », qui intéresse les pays devenus respectueux des droits fondamentaux] ; c) les éléments fournis à l’appui de la demande sont manifestement infondés ; d) des raisons médicales interdisent de procéder à l’entretien  ».



  • La commission de recours des réfugiés peut statuer par ordonnances (nouvel art. 5-V), c’est-à-dire sans entendre les requérants : les présidents de section « peuvent donner acte des désistements, constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance. Ils peuvent également statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l’office  ».



  • L’asile subsidiaire s’applique « à toute personne qui ne remplit pas les conditions d’octroi du statut de réfugié (...) et qui établit qu’elle est exposée dans son pays à l’une des atteintes graves suivantes :



la peine de mort ;

  • la torture, ou une peine ou un traitement inhumain ou dégradant ;



  • une menace grave et individuelle contre la vie ou la personne d’un civil en raison d’une violence in aveugle résultant d’une situation de conflit armé interne ou international  ».



Prochain décret :



des obstacles supplémentaires



L’application d’un nombre conséquent des dispositions prévues par la loi va être définie par un décret qui s’annonce très pénalisant pour les demandeurs d’asile. A ce point que, dans son avis du 22 janvier 2004, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) regrette que, de façon générale, ce texte « fixe des contraintes (…) aux demandeurs d’asile (…) sans préciser les obligations à leur égard  »1.

A titre d’exemples, on peut citer les chaussetrappes suivantes :

délai obligatoire de 21 jours entre la remise de l’APS et le dépôt de la « demande complète » (avec photos et, le cas échéant, pièces d’identité) à l’Ofpra. Si le dossier est incomplet, l’Ofpra refuse l’enregistrement ;

  • sur les « demandes prioritaires », l’Ofpra statue en quinze jours, et en 96 heures si rétention ;



  • pour une demande de ré-ouverture, les requérants disposeraient de 8 jours, à partir de l’autorisation de séjour éventuellement délivrée par la préfecture, pour adresser à l’Ofpra leur nouveau dossier complet ;



  • les préfets peuvent saisir l’Ofpra d’une demande de réexamen du bénéfice de la protection subsidiaire en vue d’en obtenir l’annulation



  • qu’elles soient positives ou négatives, les décisions de l’Ofpra peuvent faire l’objet de recours devant la Commission des recours des réfugiés (CRR) dans un délai d’un mois. Cette disposition donne, sans le dire, aux préfets le pouvoir de s’opposer ainsi à des accords de l’Ofpra ;



  • le directeur général de l’Ofpra peut, pendant deux mois, former un « recours en révision » contre une décision de la CRR, s’il estime qu’il y a eu fraude du requérant.



1 Avis CNCDH du 22 janvier 2004 texte téléchargeable à l’adresse http://www.commission-droits-homme.fr/binTravaux/ AffichageAvis.cfm ?IDAVIS=709&iClasse=1

Neutraliser la liberté de circulation

En introduisant dans la réglementation française les notions de « pays d’origine sûrs » et d’asile interne, c’est-à-dire de pays dans lesquels existerait une partie sûre du territoire, la réforme Raffarin de l’asile s’efforce de réduire encore, de façon indirecte, ce privilège de liberté de circulation reconnu aux candidats à l’asile. Leur intouchable droit à l’exil – tant qu’on n’ose s’autoriser à chambouler la Convention de Genève – n’empêchera pas leurs requêtes d’être rejetées au seul motif qu’ils viennent d’un pays reconnu comme tel, à savoir qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’état de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales  » (art. 8-1 de la nouvelle loi), ou d’un pays qui comporterait une partie de son territoire dans une situation comparable [5].

La réforme n’a pas osé aller au-delà, c’est-à-dire interdire aux ressortissants de pays considérés comme sûrs ou partiellement sûrs de s’exiler. Mais la tentation est grande de franchir bientôt le pas à l’échelle européenne, comme on l’a vu au sommet de Thessalonique en juin dernier avec les propositions de Tony Blair sur la création de « camps de transit » hors du territoire de l’Union européenne [6]. Faute de pouvoir immédiatement interdire la circulation des demandeurs d’asile, on multiplie les cas de figure où leur déplacement pourrait ne servir à rien.

Au service de cet objectif, tous les moyens sont bons, au prix même de certaines incohérences. Ainsi, si le gouvernement Raffarin justifie nombre de ses inspirations par le souci d’intégrer à sa politique de l’asile les normes définies dans le cadre de l’Union européenne (lire dans ce numéro « L’asile menacé par l’harmonisation », p. 58), il n’hésite pas à lui faire subir une véritable nationalisation. L’Ofpra qui, jusqu’à la réforme, était « soumis à [la] surveillance  » du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) n’est plus tenu que de « coopérer » avec lui et de « faciliter sa mission de surveillance » (art. 2 de la nouvelle loi). Même symbolique, cette évolution constitue une véritable rupture avec les choix internationa-listes qui avaient délibérément présidé, en 1952, à l’adoption de la loi française [7].

Cette nationalisation inédite est amplifiée par le renforcement du poids du ministère de l’intérieur dans le domaine de l’asile. Ainsi, le directeur de l’Ofpra, qui était nommé pour trois ans par le ministère des affaires étrangères (MAE), est désormais « nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l’intérieur  » (art. 3). Quant à son conseil d’administration, au lieu d’être dirigé de plein droit par un représentant du MAE, son président sera « nommé parmi ses membres  » où figure un fonctionnaire de l’intérieur qui peut donc prétendre un jour ou l’autre au poste. L’avenir lui est ouvert.

Cet accroissement de la mainmise de l’intérieur sur l’asile se traduit également par l’obligation, imposée par la réforme (art. 3) à l’Ofpra et à la Commission des recours des réfugiés (CRR), de participer à l’éloignement des déboutés en donnant aux administrations concernées les informations utiles en matière d’état civil et de nationalité.

Par cette innovation, la réforme ne se contente pas de nationaliser l’asile. Elle le rapproche davantage encore que par le passé de la politique de l’immigration. Si l’on pouvait jusque-là reconduire à la frontière les déboutés de l’asile, ni l’Ofpra ni la CRR n’y prêtaient la main.

Après avoir colonisé, en 1993, le droit d’accès à la procédure de l’asile en décidant que l’Ofpra « ne peut être saisi d’une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu’après que le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, le préfet de police, a enregistré la demande d’admission au séjour du demandeur d’asile », le ministère de l’intérieur impose, à la faveur de la réforme, ses soucis de répression à des institutions vouées à la protection. Il avait fait irruption directe en amont de la procédure ; le voilà qui parasite maintenant en aval Ofpra et CRR pour les faire participer à l’éloignement.

Précarisation subsidiaire

Cette banalisation de l’asile visant à le fragiliser dans les pratiques sans oser le désacraliser dans les idées s’opère aussi par l’apparition de l’« asile subsidiaire » qui, d’inspiration européenne, remplace l’asile territorial inventé, en 1997, par le gouvernement Jospin. Nul sans doute ne regrettera cette protection dont le ministre de l’intérieur s’était assuré le contrôle et qui n’a protégé qu’une pincée de requérants.

L’asile subsidiaire (nouvel art. 2-II-2) relève, pour sa part, des compétences de l’Ofpra et de la CRR. On pourrait se féliciter du retour de toutes les formes de protection dans le giron des instances spécialisées s’il ne s’agissait incidemment de leur faire légitimer la précarisation des réfugiés. Car, comme pour son ancêtre territorial, le bénéfice de l’asile subsidiaire donne droit à un titre provisoire de séjour. De ce fait, la réforme prévoit que l’Ofpra « peut refuser à chaque échéance de [le] renouveler lorsque les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d’exister ou ont connu un changement suffisamment profond pour que [la protection] ne soit plus requise  ».

Il est clair que cette précarisation contribue à son tour à rapprocher l’asile de l’immigration et, ce faisant, à légitimer d’avance d’autres réformes qui porteront plus encore atteinte à l’asile et aux droits qui lui sont traditionnellement liés.

Dissuasion et rejet

Étrange réforme Raffarin. Si l’on décide de la regarder telle qu’elle se présente, on peut y relever de profondes contradictions, telles qu’une ambition européenne alliée à un repli nationaliste, ou l’attribution de tous les asiles à des organismes spécialisés conjuguée à l’entrée en force du ministère de l’intérieur dans ces instances. En réalité, la logique est ailleurs. La France se moque des incohérences pourvu qu’elle parvienne, d’une part, à dissuader les persécutés de venir se mettre à l’abri sur son territoire et, d’autre part, à recaler les plus obstinés d’entre eux. Il en est de même depuis des décennies.

Du côté de l’image de marque et des principes, les pouvoirs publics ne cessent de proclamer le caractère « sacré » – c’est-à-dire légitimement dérogatoire au regard des règles de contrôle de l’immigration – de l’asile. La France a ainsi célébré en grande pompe, le 7 juin 2001 à l’Assemblée nationale, le cinquantième anniversaire de la Convention de Genève par une « assemblée des réfugiés » qui a lancé un « Appel de Paris » urbi et orbi en faveur de l’asile, selon lequel rien ne serait plus urgent que de « mobiliser l’opinion publique française ainsi que la communauté internationale autour du sort de ces millions de personnes qui ont dû tout abandonner pour sauver leur vie et celle de leur proche  ».

Du côté pratique, c’est tout le contraire : pour l’actuel gouvernement, l’asile est un « vecteur d’immigration  » qu’il convient donc de traiter comme tel. Il en est ainsi simplement parce que, selon lui, le nombre des demandes d’asile a « triplé en trois ans  », ce qui constitue ipso facto une « dérive  » [8], alors que la France se situe au dixième rang en Europe en ce qui concerne le nombre de demandes d’asile par habitant (0,6 requête pour 1 000 habitants) [9]. Dans ce contexte, l’effondrement du taux de reconnaissance du statut de réfugié compense le contrôle du franchissement des frontières que la Convention de Genève interdit de mettre en place. Par cette politique, les pouvoirs publics font basculer l’asile dans le pot commun de l’immigration.

A cet égard, la France se situe dans le droit fil de la philosophie européenne. En juin 2002, à l’issue du Conseil européen de Séville, qui a marqué un tournant répressif, l’Union n’a-t-elle pas parlé des « questions distinctes – mais étroitement liées – de l’asile et de l’immigration  » ? S’agissant de l’immigration, elle s’est entendue sur le fait que l’« aspiration légitime à une vie meilleure [des migrants] doit être conciliable avec la capacité d’accueil de l’Union  ». Dans le domaine de l’asile, l’Union s’est déclarée déterminée à « garantir aux réfugiés une protection rapide et efficace en mettant en place des mécanismes propres à empêcher les abus et en faisant en sorte que le retour vers leur pays d’origine des personnes dont la demande d’asile a été refusée se fasse plus rapidement » [10]. Tout bien réfléchi, ne serait-on pas fondés à conclure de cette casuistique que l’« abus » pourrait être à l’asile ce que la « capacité d’accueil » est à l’immigration ? ;




Notes

[1Initialement Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas, RFA. Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Italie, Portugal et Suède ont adhéré depuis à la Convention. Norvège et Islande, non membres de l’UE, ont le statut d’associés. L’espace Schengen va encore s’agrandir à l’occasion de l’élargissement de l’UE.

[2Par commodité, on prend ici pour base de calcul les données statistiques de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides - OFPRA -, tout en sachant que le nombre réel des statuts de réfugiés reconnus chaque année est en moyenne inférieur de moitié à ce qui est affiché par l’Office. En effet, l’OFPRA intégrait, jusqu’en 2001 compris, dans ses comptes le nombre de statuts reconnus aux enfants des réfugiés quand ils atteignent l’âge de 18 ans.

[3Article 31 de la Convention de Genève.

[4Articles 32 et 33 de la même convention.

[5A noter que le Canada et les Etats-Unis se sont entendus dès le 30 août 2002 sur des notions de même nature. Voir à l’adresse http: //www.cic.gc.ca/francais/politiques/pays-surs.html

[6« L’Europe ne renonce pas à des centres hors de l’UE », le Monde, 21 juin 2003. Lire aussi Plein droit n° 57, juin 2003, notamment son éditorial « Magouilles européennes sur l’asile ».

[7Lire la conférence donnée de 18 juin 2001 à l’Institut international des droits de l’homme (Strasbourg) par Michel Rimbaud, ancien directeur de l’OFPRA, à l’adresse http:// www.ofpra.gouv.fr/images1/21732.pdf

[8Exposé des motifs de projet de loi de réforme de l’asile (texte examiné en conseil des ministres le 15 avril 2003).

[9Statistiques du HCR citées dans « Les Quinze à la recherche d’une politique de l’immigration », le Monde, 23 mai 2002.

[10Conclusions de la présidence de l’Union à l’issue du conseil de Séville des 21 et 22 juin 2002.


Article extrait du n°59-60

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Dernier ajout : jeudi 17 avril 2014, 14:58
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